国务院关于企业、事业单位职工调剂问题的若干规定

上一篇: 铜川市已购公有住房和经济适用住房上市出售暂行办法
下一篇: 最高人民法院关于批评教育、传讯、训诫等的运用和如何填写司法统计报表问题的复函

基层人民法院民事审判若干问题研究

王小卫


在当前，随着我国经济的快速发展和司法理念的革新进步，在基层人民法院进行民事审判活动中遭遇到诸多法律适用的难题和法律制度的缺陷造成的空白，从而制约了基层人民法院民事审判职能的充分发挥，影响了基层人民法院实现民事审判公正与效率世纪主题的努力。故不得不引起我们的注意和思考。
一，经济发展水平不平衡所引起的城乡差别和地域差别，导致同一法律制度在不同地域的适用性遭遇不同程度的尴尬。
例如，最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》（以下简称《证据规定》）第34条第1款规定“当事人应当在举证期限内向人民法院提交证据材料，当事人在举证期限内不提交的视为放弃举证权利”，第33条第2款规定“举证期限可以由当事人协商一致，并经人民法院许可。”该条第3款同时规定“由人民法院指定举证期限的，指定的期限不得少于30日，自当事人收到案件受理通知书和应诉通知书的次日起计算。”。这就意味着当事人必须于庭审前，在其双方约定或人民法院指定的举证期限内向人民法院提交必要的充分的证据，否则就要承担败诉的风险。在不同区域，特别是城乡之间的经济发展水平存在较大差距所导致的公民法律意识的差异，使《证据规定》中的“举证期限”制度在具有差异性的不同区域所适用的实际效果表现出更大的差距。在农村，虽说农民的法律意识纵向比较较之以前有了很大提高，但与城镇居民做横向比较，则明显仍存在很大的差距。在当前，仍有不少农村居民对法律规定和法律程序缺少必要的了解，对什么叫证据、怎样收集、什么时间提交、逾期提交的法律后果等不甚清楚，同时受经济条件的限制，很少请律师，通常都是两手空空，仅带一张嘴来进行诉讼。所以基层人民法院在审理农村民事案件时，若严格按照《证据规则》来操作诉讼过程和庭审活动，则必然达不到查清事实、正确区分责任、准确适用法律的基本要求。而在经济较为发达的地区或城镇，居民的受教育程度较高，其法律意识相对较强，对法律规定和法律程序较为了解，同时经济条件允许聘请律师，故人民法院严格按照《证据规则》审理案件，不但容易被当事人所接受，更是当事人所希望和要求的，因为人民法院越是严格的适用法律规定，其判决的结果就越公正。由此可见，举证期限作为一种先进的法律制度，在城镇等经济发达地区，可达到预期的效果，而在广大农村等经济落后地区，则难以施行。
《证据规则》作为一种有益的尝试，未尝不是一种好的制度。但是笔者以为，好的制度不一定在实际运用中达到好的效果，这是因为要达到好的社会效果，不但要制度本身具有相当的优越性，更为重要的是这种好制度还要与社会现实相适应。
解决以上问题长远的根本的方法，应当是努力发展国民经济，消除地区、城乡差异，加大法律的宣传普及力度，培养和提高人们的法律意识。但这是一项长期而艰巨、系统而巨大的工程，非一朝一夕可作到的。所以在这方面努力进步的基础上，暂可采取一些临时性的措施来予以弥补。即对民事诉讼的程序、制度，根据不同区域经济发展水平的不同和居民法律意识的差异实行地方化、区域化。使不同法律意识的当事人在民事诉讼中都能得到实实在在的公平和公正，从而消除因经济条件的不同所引起的在法律规定的平等、公正的掩盖下的实质上的不平等和不公正。
二，采取有效措施破解送达难的瓶颈。送达是审理民事案件的必经程序，而对基层人民法院审理民事案件的效率影响最大的因素，恰就是送达问题。
1，直接送达。对有固定住所或工作单位的当事人，在实际送达中通常是，要么找不到其本人，要么是吃闭门羹，从而非经多次送达而难以成功，甚者虽经多次送达仍难以成功。经济的快速发展加剧了人口的快速流动，并催生出众多的个体经济。人口的流动对民事案件送达所造成的困难是显而易见的。而众多的个体经济中的相当一部分经营者，为了谋取经济利益，可谓见缝插针，打一枪换一个地方，居无定所，神出鬼没。特别是在欠债不还时，倘若知道债权人已经起诉到人民法院，更是躲起来，无处可寻。
2，公告送达。民事诉讼法及其解释对公告送达作了较为详细的规定，但在实际操作中仍存在诸多问题。首先是期限太长。一次公告即为60日，一件民事案件从立案到结案需经多次送达，从而延长了案件审理的期限，进而影响了案件审理的效率。其次，费用太高。在报纸上刊登公告送达的，对经济拮据的当事人是不小的负担，对标的额较小的案件则明显增大了诉讼成本。最后，不利于操作。在法院的公告栏或者受送达人原住所地张贴公告的做法，虽简洁、方便、成本低，但因不便于证明人民法院确已送达的事实而在实践中很少被采用。
为缓解送达难题，笔者建议：1，基层人民法院应加强与地方政府的沟通，敦促地方政府加强街道、小区、农村等名称和门牌号码的规范化，使民事送达有明确的地址，具体的门号，从而提高民事送达的成功率。2，借鉴民事诉讼法规定的军人和被监禁人或被劳动教养人的转交送达的制度，并扩大其适用范围，使村委会、居委会、企业法人、机关、事业单位和社会团体法人均成为转交送达的转交主体，以满足对那些生活、工作不规律的当事人的送达需要，避免多次送达而不能的局面。3，缩短公告送达的期限。其实在报纸和人民法院的公告栏发布和张贴公告，并不能达到实际通知当事人参加诉讼，告知其诉讼权利义务的作用。因为这两种公告方式通常被送达者是很难通过正常途径得知的。公告送达的另一作用是将无法找到被送达人的案件向社会公开，接受社会公众和舆论的监督。而公告送达的案件一经公告，即可达到接受监督的作用，无须再等60日。所以规定公告送达以60日为期，缺乏必要性，可考虑适当缩短公告送达的期限。4，在人民法院公告栏和被送达人原住所地公告送达的，应引入见证人制度。在建立人民监督员制度的基层人民法院，可邀请监督员作为公告送达的见证人。5，建立送达时间告知制度。在当事人出庭参加诉讼的情形下，若不能当庭宣判，则可在庭审结束时告知当事人具体的宣判时间，并明确其不按时到庭即视为宣判和送达的法律后果，并将这一内容记入庭审笔录。在当庭宣判的情形下，可直接告知当事人领取法律文书的具体时间和逾期不领即视为送达的法律后果，并记入笔录。如此可避免当事人在庭审后因逃避裁判结果而造成的送达难的问题。
三,规范基层人民法院适用简易程序审理的民事案件，提高对以简易程序审理民事案件的要求。
1，《民事诉讼法》第十三章“简易程序”中，第一百四十二条规定“基层人民法院和它派出的法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件，适用本规定。”《民诉意见》第168条规定“民事诉讼法第一百四十二条规定的简单民事案件中的‘事实清楚’，是指当事人双方对争议的事实陈述基本一致，并能提供可靠的证据，无须人民法院调查收集证据即可判明事实、分清是非；‘权利义务关系明确’，是指谁是责任的承担者，谁是权利的享有者，关系明确；‘争议不大’，是指当事人对案件的是非、责任以及诉讼标的的争执无原则分歧。《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》（以下简称《若干规定》）第一条规定“基层人民法院根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条规定审理简单的民事案件，适用本规定，……”由此可见，基层人民法院适用简易程序审理的民事案件，应当是简单的、事实清楚的、权利义务关系明确的、当事人双方争议不大的案件。但在实际操作中，基层人民法院，特别是基层人民法院的派出法庭为提高民事案件的审理效率，而几乎对所有案件均适用简易程序。这其中有不少重大的、疑难的、复杂的、当事人之间争议较大的民事案件，即并不符合法律规定的适用简易程序要求情形的民事案件，也以简易程序审理。这不但违反了法律的相关规定，更为部分素质不高的法官为谋取私利而进行不公正裁判提供了可乘之机。因为严格依照法律规定的条件适用简易审理的案件，是事实简单、权利义务关系清楚、当事人之间争议不大的，所以由一人审判既可提高效率，亦可保证审判的公正性。而对重大复杂、争议较大的案件，当事人之间权利、义务、责任的认定是个系统缜密的推理论证过程，对此由一人担当，既不符合法律规定，更难以达到提高效率、保证公正的目的。故尚须加强对简易程序适用的监管，以杜绝因重大复杂的案件适用简易程序审理所导致的人情案、金钱案的发生。
2，《若干规定》第二十七条规定“适用简易程序审理的民事案件，除了人民法院认为不宜当庭宣判的以外，应当当庭宣判”。而在实际操作中，对适用简易程序审理的民事案件并不能完全作到当庭宣判。这种现象的存在是危险的。如前所述，适用简易程序审理的民事案件是事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的案件，对这种简单的民事案件是完全可以作到当庭宣判的，或者说进行当庭宣判并不存在什么障碍。现实中不能当庭宣判的以简易程序审理的案件，要么是不属于民事诉讼法规定的可以适用简易程序审理的案件的范围之内，要么是涉及其它的不正当的因素。总之，适用简易程序审理的民事案件不当庭宣判，除了为办理人情案、金钱案提供方便之外，并无可取之处。之所以出现法律明确要求应当当庭宣判，而部分基层人民法院以简易程序审理的部分民事案件仍未当庭宣判，是因为《若干规定》第二十七条“除人民法院认为不宜当庭宣判的以外”的规定过于笼统，从而给予法院和法官过大的自由裁量的权利。这种可谓不受约束的自由决定的权利，在事实上抵消了“应当当庭宣判”的强制性规定。故应对“不宜当庭宣判”的案件以列举的方式予以具体、明确的规定。从而保证基层人民法院适用简易程序审理的民事案件的当庭宣判率，兼顾效率与公正，预防人情案、金钱案等的发生。

上海市市容环境卫生管理局


市市容环卫局关于印发《上海市市容环境卫生管理局文明行业创建管理实施细则》的通知



沪容环〔2006〕56号

各区县市容环卫管理部门、局直属单位、局机关相关处室：

　　现将《上海市市容环境卫生管理局文明行业创建管理实施细则》印发给你们，请结合工作实际，认真贯彻执行。

　　附件：上海市市容环境卫生管理局文明行业创建管理实施细则

上海市市容环境卫生管理局
二○○六年四月二十日

上海市市容环境卫生管理局文明行业创建管理实施细则

　　

　　第一章总则

　　第一条根据《上海市文明行业创建管理规定》的相关原则，为进一步适应市、区两级市容环卫管理部门政府职能转变和全行业综合改革的新形势，实现文明行业创建工作经常化、规范化、制度化，特制订本实施细则。

　　第二条文明行业创建是贯彻落实《公民道德建设实施纲要》和《上海市迎世博文明行动计划》，以社会各界和人民群众满意为目标，以根除服务陋习（管理顽症）和推出便民利民举措为抓手，以建立文明服务规范体系和服务质量监管体系为基础，以弘扬市容环卫行业精神和提升全社会市容环境公德意识为支撑的行业建设系统工程。

　　第三条本细则所指文明行业是：市容环境卫生领域中，以职业类别为划分，或以区域的服务对象为主体，从事相同或相近业务领域的系统，在物质文明、政治文明和精神文明建设中，队伍素质好，行业风气正，服务质量优，经济效益、环境效益、社会效益和社会公益活动成效显著，综合水平达到国际接轨、国内领先、行业示范、群众满意的要求，符合标准，经过考核，由市委、市政府命名的先进行业。

　　第四条本细则所指文明行业的创建范围是市容环境卫生领域中“关乎城市形象、关系百姓民生”的服务性行业，例如公厕服务行业、生活垃圾收集运输行业（清运）、道路保洁行业（清道）、水域市容环卫行业等。具体的分类方法，可根据城市市容环境卫生工作的不断发展适当进行调整。

　　第五条文明行业的创建工作在上海市精神文明建设委员会办公室（以下简称市文明办）、上海市建设交通系统精神文明建设委员会（以下简称建设交通文明委）的统一部署下，在上海市市容环境卫生管理局行业建设领导小组（以下简称市局行业建设领导小组）的直接领导下，由市局行业建设领导小组精神文明建设办公室（以下简称市局创建办）会同相关职能处室规划协调；市局所属各专业管理处组织管理；各区县市容环卫管理部门推动实施；上海市市容环卫行业协会协助；从业企业（单位）落实；广泛争取社会各界和人民群众关心支持、参与监督和评价。

　　第二章文明行业的标准

　　第六条文明行业是行业物质文明、政治文明和精神文明建设的综合性荣誉称号。文明行业应符合市文明办的共性考评标准，并经过考评达到85分以上（总分100分）：

　　一、物质文明和精神文明建设同步发展，经济效益、社会效益和环境效益协调进步，管理水平、科技含量、创新能力在全市名列前茅，处于全国同行业领先水平。

　　二、行业党政领导团结协调，“两手抓、两手都要硬”的意识强，领导班子勤政廉洁，民主高效。行业管理科学有效，基本形成现代化的管理制度和机制。

　　三、围绕构建社会主义和谐社会的目标，贯彻“服务人民、奉献社会”的宗旨，落实以人为本的服务理念，根据社会发展和市民需求，建立服务诚信体系，推出便民利民举措，兑现服务承诺，服务态度、服务技能、服务质量、服务效率在社会各界和市民群众中有较高的满意度，行业公信力好，全行业实现规范服务达标两年以上，综合考评和社会专业机构测评连续两年在全市保持领先。

　　四、设施运行安全有序，产品质量优质可靠，服务供应保障有力，服务管理科学规范，应急处置快速有效，服务环境整洁美观，服务标识统一醒目。

　　五、开展和谐社会理念教育，加强员工文明素质教育，在从业人员中普遍开展职业理想、职业道德、职业纪律、职业技能的教育培训，普遍开展创建学习型组织活动。职工的思想素质、文化素质、技术素质逐步提高，职业道德、社会公德、家庭美德深入人心，职工在单位是文明职工，在社会是文明市民，在家庭是文明成员。

　　六、行业精神深入人心，企业文化丰富多彩，有行业标识、行业歌。全行业文明单位的比率高于其他行业，创建活动形成系列和特色，有一批具有广泛社会影响的先进群体、先进人物和服务品牌。

　　七、推进公众参与社会管理，全行业普遍开展与社区同创共建的精神文明建设活动，建立条块结合，互为依托的工作机制。行业支持社会公益事业，从业人员积极参加社会公益活动和各类志愿者服务。

　　第七条文明行业创建应完成“三个平台，十二个环节”的行业创建规定任务。“三个平台”即“完善规范打基础”、“除陋便民树形象”、“树立品牌出成果”三个递进的平台，每完成一个平台任务可进入下一平台，完成三个平台任务可申报接受考评。“十二个环节”即上述每个平台设定四个递进的创建工作环节，每完成一个环节任务，可进入下一环节，完成四个环节任务可进入下一平台。具体内容见附件《市容环卫文明行业创建规定任务表》。

　　鼓励各行业在完成规定任务的基础上，依据各自工作特点，积极开展创新。

　　第三章文明行业的创建和管理

　　第八条按照市文明办、市建设交通文明委和市局行业建设领导小组的统一部署，建立文明行业创建分工协作机制。

　　一、市局创建办对口市文明办、市建设交通文明办，依据全市和建设交通系统文明行业创建工作的部署，负责规划安排市容环卫领域内各行业参与创建，组织开展申报评审、交流推进等工作，同时协调相关委办局和各区县文明办建立“条条”、“条块”的联动机制，推动开展市容环境文明实践活动；市局相关职能处室负责制订各行业文明服务规范、每年度治理服务陋习（管理顽症）和实施便民利民措施的计划以及各类服务品牌创建标准。

　　二、各专业管理处是管理职责范围内各行业创建的责任主体，对口市局创建办及相关职能处室，根据市局的统一部署和创建规定任务，负责开展行业创建的日常管理工作，协调各区县市容环卫管理部门，建立文明服务规范体系和服务质量监督体系，推动落实每年度治理服务陋习（管理顽症）和实施便民利民措施的计划，组织评比行业服务品牌。

　　三、各区县市容环卫管理部门是辖区内各行业创建的责任单位，对口各专业管理处，根据每年度创建计划，负责辖区内企业（单位）创建的日常管理工作，落实文明服务规范，加强日常质量监督，完成治理服务陋习（管理顽症）和实施便民利民措施的相关任务，树立推荐辖区内的服务品牌。

　　四、上海市市容环卫行业协会等社会中介组织发挥“代表”和“自律”功能，受专业管理处委托，负责会员单位以及相关社会单位的创建工作。。

　　五、上海市市容环卫人才培训中心发挥职业教育功能，为各行业文明服务规范培训提供服务。

　　六、上海市市容环卫和城管执法服务中心发挥热线监督和质监监督功能，加强各行业服务质量监督，建立重点服务窗口的质量跟踪档案。

　　第九条建立文明行业创建责任落实机制。市局将文明行业创建列入各专业管理处的年度目标责任考核；各专业管理处将文明行业创建列入各区县市容环卫综合考评；各区县市容环卫管理部门将文明行业创建列入企业（单位）年度目标责任考核。

　　第十条各专业管理处（区县市容环卫管理部门）要根据本《细则》，结合工作实际，制订《文明行业创建规划》，并把规划目标、任务层层分解，落实到各部门、单位、基层一线，制订切实可行的措施和完成时限，定期检查，抓好落实。

　　第十一条各专业管理处室（区县市容环卫管理部门）文明行业创建日常管理的主要内容：

　　一、建立创建工作的领导机制、工作机制、管理机制和社会监督机制。组织协调本行业（辖区）所属各企业（单位）积极参与创建工作。

　　二、建立完善与各地区、社区以及服务对象的服务和管理信息沟通网络，取得各方支持，协调和帮助解决创建中的实际问题，提高行业与社区的共建水平。

　　三、积极推进行业的现代化建设和管理，行业内主要骨干企业须通过ISO9000国际认证标准或国家2005年1月颁布的《卓越绩效评价准则》标准。积极实施服务品牌战略，树立服务标杆，培养并形成社会认同度较高的服务品牌，不断提升行业形象。

　　四、积极推动所属企业开展企业文化建设，不断增强从业人员的自立意识、竞争意识、效率意识、民主法制意识、开拓创新意识，大力弘扬行业精神，增强从业人员对文明行业创建活动的认同感和自觉性。每一届考核年，要对全行业从业人员的整体素质包括学历培训、职业道德教育、技能和实际工作能力做出评估。

　　五、根据行业的改革与发展，依据社会和广大人民群众的需求，大力开展行业诚信建设。要开展服务承诺，不断向社会推出便民利民的服务新举措。

　　六、广泛深入地开展道德实践活动，积极参与“与文明同行，做可爱的上海人”主题实践活动，坚持以“文明用厕”专项活动为示范，开展市容环境文明实践活动。坚持从人民群众最关心的事情抓起，使道德实践活动与行业的各项业务紧密结合，与地区和社区的公益性活动紧密结合，积极支持和激励从业人员参加各类志愿者队伍，把提高员工的整体素质，从单位延伸到社会、社区、家庭等活动之中。

　　七、建立健全检查、监督、评估机制，抓好创建的过程化管理，加强中途检查考核。建立自查、总结、整改工作机制。要聘请人大、政协的代表、社会监督员、市民巡访员、新闻媒体以及服务对象，对行业的服务和管理进行明查暗访，对存在的问题和差距进行整改。

　　八、建立创建文明行业的档案。主要有：行业概况；《文明行业创建规划》；行业文明服务规范体系；年度重点工作简介；年度社会公众满意度测评分值和行风评议情况总结、整改方案和落实情况；年度根除服务陋习和管理顽症工作计划和落实情况；年度推出便民利民举措计划和落实情况；建立重点服务窗口质量跟踪档案；行业服务品牌（示范企业）介绍等。

　　第四章文明行业的申报评选和命名表彰

　　第十二条文明行业的申报评选要有利于提高工作实效，减轻基层负担，避免形式主义。评选以明查暗访与抽查相结合，行业自评和主管部门考评相结合，社会专业部门测评和社会各界、人民群众评议相结合，择优推荐，好中选优。

　　第十三条上海市文明行业每两年申报命名一次。凡按照文明行业标准制订《文明行业创建可行性研究报告》和《文明行业创建规划》，落实创建措施，创建效果较好，基本符合文明行业标准的行业，可向市局行业建设领导小组提出申报。申报前，必须进行文明行业创建的自我评审，并将自评结果报市局行业建设领导小组。市局行业建设领导小组对申报行业的各项基础工作进行初审后，在评选新一届文明行业之前，向市文明办和市建设交通文明委提出预申报。市文明办与市建设交通文明委共同对预申报行业《创建规划》、《创建可行性研究报告》中所提出的主要目标和创建项目进行审核后，报市文明委备案。在考核年末，市文明办要广泛听取意见，全面组织对申报行业进行评估，并进行社会公示，经市文明委审议通过，由市委、市人民政府批准命名、表彰。

　　第十四条在参与市级文明行业创建的同时，各区（县）市容环卫部门也可从实际出发，组织本地区从事市容环卫工作的企业（单位）参加区级文明行业的创建活动。可参照公厕、清运、清道等分类创建的市级文明行业创建模式，也可区域市容环卫行业整体参与创建。

　　第十五条文明行业不搞“终身制”。被命名的行业，每两年经考核后符合标准的，仍保持荣誉称号，予以命名。对不符合标准、失去先进示范作用、以及发生严重问题或质量下降的行业，市文明委及市局将视情节轻重，在中途给予批评、警告、直至撤消荣誉称号。

　　第十六条凡获得文明行业称号的行业，可按照市文明办的相关规定进行奖励。

　　第五章附则

　　第十七条市局创建办要根据本细则制订符合各行业实际的测评和考核办法。

　　第十八条各专业管理处可根据本细则制订创建规划等文件。

　　第十九条本细则解释权属市局创建办，所做的解释各项条款与本细则具有同等效力。

　　第二十条本细则自发布之日起实施。

　　附件：《市容环卫文明行业创建规定任务表》

市容环卫文明行业创建规定任务表



阶段名称
环节名称
主要内容

完善

规范

打

基础
编制规范
编制文明服务规范体系（细化到各岗位工种）

全员培训
从业人员培训率达到90%，合格率达到80%

持证上岗
持证上岗率达到80%

强化监管
建立服务监督质量监管体系

除陋

便民

树

形象
自查梳理
总结以往经验，查找服务陋习，响应市民需求

明确方案
创新治理陋习和便民利民的新措施，并巩固以往的工作成果

具体实施
推进各项创建措施

检查评估
检查和评估各区县成效

树立

品牌

出

成果
窗口普查
达标窗口达到95%，文明窗口达到60%

明确标准
制定服务品牌的创建标准

区县推荐
按照标准，各区县在文明窗口中树立1个服务品牌

考核评比
在全市评比“十佳服务品牌”