湘潭市人民政府办公室关于印发湘潭市公园管理暂行规定的通知

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预防安全生产领域渎职犯罪的对策思考

蔡仕强 黄国雄


　　近年来，社会各经济主体之间的竞争压力越来越大，一些人为谋取暴利铤而走险，违规操作、盲目生产、忽视安全，致使各种安全生产责任事故频频发生，给国家和人民的生命财产造成重大损失。究其原因，很大程度上与负有安全生产监督管理职责的一些国家机关工作人员工作严重不负责任，尤其是个别党政干部、行政执法人员受利益驱使玩忽职守、滥用职权等有着直接关系。作为国家法律监督机关的人民检察院，特别是肩负立案查办重大生产安全责任事故所涉渎职等职务犯罪重任的反渎职侵权部门，如何发挥职能作用，更好地打击和预防安全生产领域渎职犯罪，深入推进“三项重点工作”，责无旁贷，迫在眉睫。笔者所在的五华县检察院组织人力到部分行政执法单位和乡镇深入调研，试图对安全生产领域渎职犯罪的特点、原因有一个更清晰的了解，更好地思考预防对策。
　　一、当前安全生产领域渎职犯罪案件的特点
　　1、发案领域比较广。民爆物品与烟花爆竹、道路交通、煤矿、非煤矿山、建筑、危险化学品、消防、旅游、特种设备、学校和电力等领域均有发案。在我县，非煤矿山生产、烟花爆竹及民用爆炸器材监管、消防及公共安全管理领域的渎职犯罪是多发地带。2008年至今，我院共初查此类案件6件6人。
　　2、不作为犯罪突出。个别国家机关工作人员责任心不强，工作要求不严，日常工作督促不够，对现场检查不及时，所以对存在的安全隐患不能及时发现和排除，导致出现责任事故。如某镇出现非法偷采钨矿，造成1死1伤的严重事故。自该非法矿场开采以来，该镇分管国土资源的副镇长钟某和国土所长田某严重不负责，不认真履行职责，从未组织人力进行巡查，未能发现其偷采行为，致使酿成大祸，造成人员伤亡。我院以宗玩忽职守罪立案查处了钟某、田某2人。
　　3、社会危害性大。安全生产领域渎职犯罪造成的犯罪后果除了财产损失之外还有常有人员伤亡现象发生，影响面之广、程度之深都远远超过在其他领域发生的渎职犯罪。安全生产领域无疑成为了渎职犯罪的重灾区。广东近5年共立案侦查包括安全生产领域渎职犯罪在内的案件1590件1729人，为国家和集体挽回经济损失近12亿元。这些数字表明，包括安全生产领域渎职犯罪在内的渎职犯罪给国家和人民所带来的经济损失远远大于贪污贿赂犯罪和其他犯罪所带来的经济损失。另一方面，官员的违法犯罪对法治的破坏比普通百姓违法犯罪要更为严重，甚至部分渎职犯罪涉及权钱交易，尤其是徇私舞弊、滥用职权犯罪大多与贿赂犯罪交织在一起。而且很多官员本身就是执法者和司法者，知法犯法，后患无穷。
　　4、查处工作普遍存在“三难一大”的问题。“发现难、取证难、处理难、阻力大”，成为制约反渎职侵权工作的突出问题。社会公众特别是一些领导干部对包括安全生产领域渎职犯罪在内的渎职侵权犯罪的危害性认识不足，导致此类案件线索来源缺乏；而渎职侵权案件在刑法构成上多属于结果犯，只有发生特定结果后，司法力量才能介入，这种滞后性往往造成一些证据已经灭失，犯罪现场已遭破坏，取证难度极大；由于此类犯罪主体为国家机关工作人员，社会关系复杂，而且一部分犯罪属于过失犯，容易引起周围领导和同事的同情，因此办案阻力大，处理难。尤其是重大责任事故中相关法律规定确定官员的责任比较抽象，存在“危害后果难以认定”的问题。加上官本位、官民不平等的传统思想的作祟，社会对渎职侵权行为有一定的容忍度，时间久了犯事者容易得到人们的宽恕和原谅。以上种种因素导致包括安全生产领域渎职犯罪在内的渎职侵权犯罪难以得到处理，很多渎职侵权官员最后往往被给予党纪或政纪处分，被判处免刑或适用缓刑，真正被判实刑的较少。
　　二、安全生产领域渎职犯罪发生的原因
　　1、认识不到位。一是有些领导干部对安全生产领域渎职犯罪的危害性认识不到位，重视不够。“不把渎职当违法，不把渎职当犯罪”，认为只要不牟私利、不揣腰包，就不应以犯罪论处，甚至为嫌疑人公开说情、偏袒庇护，此种“口袋为界论”给检察机关反渎侦查工作带来难度。二是安全生产意识不到位。一些企业在贯彻执行安全生产方针政策、法律法规时不认真、不负责，意识淡漠，思想麻痹，安全隐患多，导致监管人员心有余而力不足，安全生产事故时有发生。
　　2、监管不到位。部分负有安全监管责任的国家机关工作人员责任意识淡漠，没有真正树立“安全第一”意识，各项规章制度更多是写在纸上，挂在口头上，落实不到行动上。安全检查流于形式，即便对在检查中发现的安全隐患，也只是以口头或书面形式责令整改，没有对整改情况跟踪监督，更没有采取果断措施消除安全隐患。如某镇主管安全生产的领导对某石场已发生过的安全事故视而不见，对县安监局给该石场下达的责令停产整改通知书督促执行不力。企业整改不彻底，一意孤行违规作业，导致采石工曾某在剥离石场表土时，由于没有安全保护措施，误踩松石，造成连人带泥石一起从高处坠落，经抢救无效死亡。
　　3、管理上存在有法不依，执法不严的情况。部分地区地方保护主义有所抬头，明知企业在安全生产设置上有一定问题，有的甚至是不具备安全生产条件，非法生产。但受经济利益的驱使，有关部门不去明令禁止关停，采取不闻不问的态度，造成了地方政府在安全管理上软弱无力。甚至有的受金钱等利益诱惑，沦落为犯罪分子的“保护伞”， 部分渎职犯罪涉及权钱交易，尤其是徇私舞弊、滥用职权犯罪大多与贿赂犯罪交织在一起。如某镇村民张某在其表兄弟家里配制火药准备非法生产爆竹时发生爆炸，造成张某1人当场死亡，部分房层倒塌。张某生产爆竹的作坊非法在政府的眼皮底下存在多年，作为该镇主管安全生产的张某章对此却一无所知，一次都没有到该村巡查，事故发生后，我院对张某章涉嫌玩忽职守的案件进行立案侦查。
　　4、人力、财力、物力投入不足。一是部分企业惨淡经营，特别是小型企业，安全经费长期投入不足，安全生产设施设备落后，部分企业对陈旧的厂房、设备，落后的生产工艺的维护更新不及时，存在一定的事故隐患。二是部分企业对从业人员安全技能培训不到位，高风险、重体力劳动行业和领域违章指挥、违规作业、违反劳动纪律现象突出。三是基层安监力量不足，如我县16个镇虽然都设有安监办，但人员几乎都是兼职的，人数少，没经费，没补助，没专业技术，仅去年至今，16位安监办主任就有8人辞职不干。
　　5、部门配合、联合执法机制不健全。一是合执法机制尚未建立健全。各相关部门互相之间没有制约关系，遇到关键问题只能通过协调。二是联合执法部门配合不够。目前安全生产联合执法，各相关部门之间没有建立稳固的协作关系，大多是在需要联合执法时临时联系，致使各执法环节不能有效地衔接，“执法链”上的漏洞给不法分子以可乘之机。三是联合执法覆盖面不广。由于联合执法参与人员都是从各执法单位临时抽调组成的，他们在联合执法行动中还要承担本部门的一些工作，往往精力和时间都无法满足联合执法的要求。同时由于经费、车辆紧张等方面的问题，致使大部分执法行动持续时间都不会很长，监管的覆盖面仅是冰山一角，特别是对偏远乡镇的一些违法行为，往往便成联合执法的空白。
　　三、预防安全生产领域渎职犯罪的对策建议
　　安全生产领域渎职犯罪引发了一系列的社会矛盾，一些人因对安全事故和安全责任人的处理结果不满而频频上访，甚至做出一些不理智的行动。笔者认为，从“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作出发，必须从如下几方面着手预防安全生产领域渎职犯罪：
　　1、深入开展安全生产宣传教育工作，提高对安全生产监管的认识。各级政府、各相关部门要进一步提高对安全生产监管的认识，从维护社会稳定、促进经济发展的大局出发，从维护党和政府形象出发，把安全生产工作放在突出位置，加强领导，落实责任，强化措施，确保安全。在责任追究问题上，实事求是，不诿过，不护短，及时处理，公开曝光，让人民群众看到党和政府惩治腐败的坚定决心和坚决行动，真正把责任追究落到实处。笔者认为，目前广东在梅州试点实行的“一岗双责”制的做法很好，党委和单位“一把手”也应承担相应的安全生产责任，不能只要求政府和单位分管领导单方面承担责任。
　　2、建立和完善执法无缝衔接机制。要继续深入贯彻《关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定》，加强与有关行政执法机关的协调配合，加强与事故调查组的协调配合，进一步理顺检察机关的检察调查与行政调查的关系，共同做好重大责任事故调查处理工作。从目前情况来看，很多事故发生后，行政机关都能在第一时间通知检察机关介入事故调查，为拓宽线索来源渠道提供了有力的制度保障。但是，仍有一些地区和部门，在发生重大安全生产责任事故后，检察机关没能在第一时间介入调查工作中去。因此，检察机关要进一步加强与行政机关的紧密联系，建立健全事故通报、案件线索移送和案件信息共享制度，紧紧依靠行政执法机关的支持和配合，发现和查办隐藏在重大安全生产责任事故背后的国家机关工作人员渎职等职务犯罪。更要积极建立起快速的事故调查反应机制，在接到事故信息后能实现反应迅速、及时介入重大责任事故调查。
　　3、充分发挥法律监督职能作用，进一步严肃查办重大生产安全责任事故涉及的职务犯罪。检察机关要充分发挥检察职能作用，严厉打击安全生产领域刑事犯罪和与之相关联的职务犯罪，坚决遏制重大安全生产事故的发生。检察机关在查办重大生产安全责任事故犯罪中要坚持两个拳头出击：一只拳头严厉打击重大生产安全事故刑事犯罪，一只拳头严肃惩治打击重大生产安全责任事故所涉的渎职等职务犯罪。要把反渎职侵权工作纳入深入推进三项重点工作的总体格局，始终为社会矛盾化解、社会管理创新和公正廉洁执法服务，突出重点，进一步加大工作力度，集中精力查办大案要案，提高办案质量和效率。要增强大局意识、机遇意识、忧患意识、责任意识，认清形势，把握规律，主动出击，通过依法办案和积极预防，有效化解各种社会矛盾，及时发现和促进解决引发矛盾的源头性问题。要通过以案件剖析、预防咨询、检察建议等形式，帮助发案单位建章立制，促进社会管理创新。要通过开展法治宣传、警示教育等活动，教育引导国家机关工作人员强化责任意识和法治意识，帮助督促司法人员、行政执法人员公正廉洁执法。
　　4、形成工作合力，坚持综合治理。安全生产事关人民生命和财产安全，事关社会稳定和经济发展。整顿和规范安全生产秩序，营造安全的生产环境，仅靠行政机关不行，仅靠司法机关也不行，需要政府职能部门与司法机关的通力合作。各乡镇、相关部门必须互相协调，形成联合执法机制，努力构建党委、政府统一领导，部门依法监管，企业全面负责，群众参与监督，全社会广泛支持，社会齐抓共管的安全生产工作格局。就司法机关而言，一是司法部门要与行政监管部门形成工作合力，健全行政监管制度、行政与司法的协作、移送制度和检察监督制度；二是公安、检察、法院要形成司法合力，统一执法思想和执法标准，加大司法打击力度；三是检察机关要主动了解社情民意，对那些影响和破坏科学发展的突出问题，要积极向党委政府提出有针对性的检察建议，当好参谋助手与法律顾问，为安全生产营造良好的法治环境，推动经济社会的科学发展。 　　
　　5、提高执法水平，促进严格执法。要尽快完善安全生产行政执法体制，建立监督管理体系，健全省（市）、县、乡（镇）、行政村和生产经营单位的安全生产机构，改善安全生产监督管理的薄弱状况。首先，加强对生产经营单位教育。安全生产监督管理部门要开展经常性的宣传教育，各相关部门要给予密切配合，督促生产经营单位或事故单位搞好制度建设，保障《安全生产法》的正确实施，从源头上预防渎职犯罪。其次，要抓好对负有安全生产监管职责的执法监管人员的教育。特别是有关的领导干部、安全监督、监察执法人员的安全生产业务和法制宣传，促其认真学习，树立责任行政的观念，提高严格执法的自觉性，杜绝不作为或乱行为。最后，要加大媒体宣传力度，将重大责任事故犯罪及其背后的渎职犯罪的责任追究和处理情况通过新闻媒体公之于众，在全社会形成一种“遵纪守法，依法行政”的社会氛围，有效地防止和减少安全生产领域渎职犯罪的发生。


五华县检察院 蔡仕强 黄国雄
国资委党委保持共产党员先进性教育活动领导小组


国资委党委保持共产党员先进性
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　文　件
　　　　教 育 活 动 领 导 小 组

国资先组发[2005]8号


关于转发《关于把先进性教育活动学习培训工作引向深入的通知》的通知

各有关中央企业、国资委直属单位保持共产党员先进性教育活动领导小组，国资委党委派出的各督导组：

　　2月16日，中央保持共产党员先进性教育活动领导小组发出《关于把先进性教育活动学习培训工作引向深入的通知》（组电明字〔2005〕7号）明传电报，就进一步把学习培训工作抓紧抓实、引向深入，提出了明确要求。

　　目前，第一批开展先进性教育活动的中央企业、国资委直属单位正处于开局起步的关键阶段。为使先进性教育活动开好局、起好步，现将明传电报转发给你们，请各企业、各单位结合实际情况认真贯彻执行。

　　先进性教育活动动员会议在春节前召开的中央企业、国资委直属单位已进入到学习动员阶段，由于岁末年初，工作头绪多，又逢春节长假。这些都将在一定程度上影响这一阶段的学习效果。为此，各企业、各单位可在原安排的基础上延长10天左右时间，对这一阶段的工作安排进行适当调整，确保达到“学习培训的时间一般不少于40个小时”的要求。先进性教育活动动员会议在春节后召开的中央企业、国资委直属单位要按照实施方案的安排，认真进行动员，组织好学习培训，确保先进性教育活动第一阶段取得扎扎实实的成效。

　　各企业、各单位要将学习贯彻的情况及时向国资委党委先进性教育活动领导小组办公室反映。

国资委党委保持共产党员先进性教育活动领导小组

2005年2月21日



关于把先进性教育活动学习培训工作
引向深入的通知

各省区市、各副省级城市、中央各部委、中央国家机关各部委、各人民团体、新疆生产建设兵团、中央金融机构、部分国有重要骨干企业保持共产党员先进性教育活动领导小组，中央督导组：

　　当前，参加第一批先进性教育活动的大多数单位已对活动进行了动员部署，正在按照《关于做好第一批先进性教育活动学习动员阶段工作的通知》（先组发[2005]3号）要求，抓紧开展学习培训工作，并取得了初步成效。这一阶段的学习培训，直接关系着后两个阶段工作的成效，对第一批乃至整个先进性教育活动的开展都有着重要的影响。胡锦涛同志最近在视察贵州时强调指出，先进性教育活动一定要扎实推进，要在取得实效上下功夫。为认真落实胡锦涛同志重要指示精神，进一步把学习培训工作抓紧抓实、引向深入，现就有关问题通知如下：

　　一、采取有效措施，将学习培训覆盖到全体党员

　　接受党组织的教育和培训，既是党员的权利，也是党员的义务。各级党组织要采取有效措施，力争把组织关系在本单位的每一位党员都组织起来，参加学习培训。这项工作做好了，本身就是先进性教育活动的一大成果。对因病或出差未能参加动员大会和集中学习培训的党员，要及时补课；对年老体弱、行动不便的党员，要送学上门；对处于流动状态、一段时间与组织失去联系的党员，要主动进行家访或用信函、电话等方式联系，并通过加强宣传，引导这些党员自觉与党组织取得联系，努力使每一位党员都参加到先进性教育活动中来。

　　二、确保学习培训时间

　　第一批先进性教育活动的学习动员阶段，正值岁末年初，工作头绪多，又逢地方召开“两会”和春节长假。节后，各省区市和中央有关部门的主要负责同志将参加中央举办的专题研讨班的学习，一些领导同志还要参加全国“两会”。这些都将在一定程度上影响这一阶段的学习效果。为此，各地区各部门各单位要采取相应措施，切实加强这一阶段的工作，以确保学习培训的时间和质量。各级党组织要安排足够的领导力量投入先进性教育活动，切实加强对学习培训工作的组织领导。参加第一批先进性教育活动的单位，学习动员阶段的时间可在原安排的基础上延长10天左右，具体到一个单位，可根据实际情况确定。学习动员阶段时间延长后，要适当调整这一阶段的工作安排，确保达到“学习培训的时间一般不少于40个小时“的要求。春节上班后，各单位要适当组织党员进行集中的学习培训，以确保学习培训效果。

　　三、认真组织开展新时期保持共产党员先进性具体要求的大讨论

　　党员的先进性是具体的。各级党组织要根据党章、中发[2004]20号文件、胡锦涛同志1月14日重要讲话中明确的新时期保持共产党员先进性的基本要求，组织广大党员广泛深入地开展新时期保持共产党员先进性具体要求的大讨论。要联系本单位的工作实际，联系党员的岗位实际，通过反复讨论，集思广益，提炼出既符合党章和中央要求，又体现时代精神、反映不同群体特征、符合行业实际的保持共产党员先进性的具体要求，在本单位广大党员中形成共识，使党员在分析评议时有具体标尺，在整改提高时有明确方向，在日常工作生活中有行为准则。

　　四、党员的作风要有明显转变

　　切实解决好党员党性党风方面存在的突出问题，是先进性教育活动取得成效的重要标志。在学习党员阶段，要紧密联系实际，通过认真学习，使党员真正在思想认识上有新提高。同时各级党组织和广大党员，特别是党政机关的党组织和党员，要认真贯彻“边学边改”的要求，大兴求真务实之风，努力提高工作质量和水平，切实增强群众观念和为人民服务的自觉性，坚决杜绝门难进、脸难看、事难办的现象，真心实意地改进机关作风。广大党员要拿出解决问题、改进作风的具体行动，从我做起，从现在做起，从群众意见最大、最不满意的问题改起，让群众切实感受到党政机关和党员的作风在先进性教育活动中发生的新变化。

　　五、进一步做好关心群众生产生活的工作

　　各级党组织要在春节期间开展向困难群众送温暖活动的基础上，进一步把关心群众生产生活的工作抓紧抓实，做细做好。要从解决群众最现实、最关心、最直接的问题入手，尽力而为，多做少说，说到做到。要高度关注困难群众，采取结对帮扶等有效措施，帮助他们解决好生产生活中遇到的突出困难。要着手建立健全关心群众生产生活工作的长效机制，让人民群众不断得到实实在在的利益，使他们不断看到先进性教育活动的成效。

　　各地区各部门各单位先进性教育活动领导小组及其办公室，要认真分析教育活动的进展情况，总结前段经验，查找存在问题，针对薄弱环节，认真安排好下半段的学习培训工作。广大党员在春节长假后要迅速投入到先进性教育活动中来，在学习培训中努力提高自己。

　　请采取适当方式，将本通知精神及时传达到参加第一批先进性教育活动的基层党组织和党员。

中央保持共产党员先进性教育活动领导小组

2005年2月16日