全国人民代表大会常务委员会决定任免的名单（1994年5月）

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浙江省人民政府


浙江省林地管理办法

省政府令第204号


《浙江省林地管理办法》已经省人民政府第53次常务会议审议通过，现予公布，自2006年1月1日起施行。

省长

二○○五年十一月十六日

浙江省林地管理办法

第一章总则


第一条 为加强林地的管理和保护，合理利用林地，根据《中华人民共和国森林法》及有关法律、法规，结合本省实际，制定本办法。
第二条 本办法所称林地，包括郁闭度0．2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、病虫害除治迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。
第三条 林地的所有者和使用者的合法权益受法律保护。任何单位和个人不得侵犯。
第四条 林地管理依法实行林地登记发证制度、林地用途管制制度。
各级人民政府必须十分珍惜林地，加强林地管理，制止侵占和滥用林地的违法行为。
第五条 县级以上林业行政主管部门负责本行政区域内林地的管理和监督工作。
第六条 县级以上人民政府建设、发展改革、国土资源、环境保护、水利、交通、财政、公安、民政、价格等有关部门，应当按各自职责协助林业行政主管部门做好林地的保护、管理和利用工作。


第二章林地权属管理


第七条 林地属于国家所有或集体所有，可以依法确定给单位或个人使用。
第八条 林地的所有者或使用者（含林地承包者，下同）应当依照《中华人民共和国森林法实施条例》的规定向县级以上林业行政主管部门提出权属登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发权属证书，确认林地的所有权或使用权。具体登记发证工作由县级以上林业行政主管部门承担。
第九条 申请林地权属初始登记，应当提交下列材料：

（一）林地权属登记申请表；
（二）申请人身份证明或者资格证明；
（三）林地权属证明材料；
（四）法律、法规、规章规定的其他材料。

第十条 受理申请的林业行政主管部门应当自收到申请人提交的申请材料之日起5个工作日内进行审查。对申请人提交的申请材料符合本办法第九条规定的，应当予以受理；不符合规定的，要求申请人补充材料。
第十一条 林业行政主管部门对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在本行政区域范围内公开发行的报纸或者政府指定的固定场所予以公告。公告期为30日。在公告期内，有关单位或个人如对登记申请提出异议，林业行政主管部门应当对其所提出的异议进行核实。有关单位或个人提出的异议主张确实合法有效的，林业行政主管部门应当不予登记，并以书面形式告知申请人不予登记的理由。

第十二条 符合下列条件的，林业行政主管部门应当自受理申请之日起3个月内予以登记：
（一）申请登记的林地位置、四至界址明确；
（二）林地权属证明材料完备、合法有效；
（三）林地权属无争议；
（四）附图中标明的界桩、地物标志与实地相符合。
对不符合前款规定条件的，林业行政主管部门不予登记，并以书面形式告知申请人不予登记的理由。
第十三条 林地被依法征收、占用或者由于其他原因造成林地所有权或者使用权变更、丧失的，应当到初始登记机关办理变更、注销登记手续。申请办理变更登记或者注销登记，应当提交下列材料：
（一）林地权属登记申请表；
（二）林地权属证书；
（三）林地权属依法变更或者丧失的有关证明材料。
林权证有错、漏登记或者遗失、损毁的，应当到原登记机关申请更正或者补办。


第三章林地的保护和开发利用


第十四条 县级以上林业行政主管部门应当依据国民经济和社会发展规划以及生态环境保护的要求，负责编制本行政区域林地的保护和开发利用规划，经同级发展改革行政主
管部门衔接平衡后，报同级人民政府批准。林地的保护和开发利用规划，未经原批准机关同意，不得变更。
第十五条 严格林地用途管制制度。禁止下列破坏林地的行为：
（一）擅自将林地改变为非林地；
（二）擅自在林地上进行采石、采矿、取土、取沙、建房、修筑工程、造坟等活动；
（三）擅自开垦林地种植农作物。坡度二十五度以上的山地已开垦种植农作物的，应当依法限期退耕还林。确需改变林地性质和用途的，必须依法办理相关批准手续。
第十六条 因特殊需要改变国有林业单位的隶属关系或者变更其所经营林地面积的，须报省林业行政主管部门批准；其中，属于省级自然保护区的，须报省人民政府批准；属于国家级自然保护区的，须报国务院批准。
第十七条 使用林地的单位和个人，负有保护森林资源的义务。
经依法批准，临时占用林地的单位和个人在从事生产经营活动中，应当采取有效措施保护林地，不得造成滑坡、塌陷和严重水土流失，不得损毁批准用地范围以外的林地及其附着物。造成植被破坏、生态环境恶化和严重水土流失的，应当负责治理。
第十八条 林业生产单位在以林为主的前提下，可以利用林地资源开展综合经营，提高经营效益，增加林地投入。
第十九条 林地的开发利用，可以由林地所有者或使用者单独进行，也可以由林地所有者或使用者同其他单位和个人合资、合作或以其他方式联合进行。联合开发林地的，应当以合同的形式依法确定林地保护与开发利用的权利和义务。
第二十条 对开发利用林地营造水源涵养林、水土保持林、防风固沙林、环境保护林等公益林的，应当依法给予森林生态效益经济补偿。
第二十一条 鼓励以集约经营方式，发展原料林、用材林等人工商品林基地。人工商品林基地内的林木凭采伐许可证采伐，采伐限额实行单列管理。
第二十二条 县级以上林业行政主管部门应当按照严格保护、科学经营、合理开发、有序利用的方针，加强对林地开发利用的指导、监督和服务。


第四章 林地使用的程序


第二十三条 本办法所称林地使用分为下列三类：
（一）征收、占用林地，是指因工程建设（含农民自建住房）需要，改变林地性质，将林地转为建设用地的；
（二）临时占用林地，是指不改变林地性质，占用林地进行勘测、修筑设施、采石、采矿、取沙等活动，占用期限不超过2年。占用期间不得修筑永久性建筑物，期满后必须恢复林业生产条件的；
（三）林业生产占用林地，是指森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地的。
第二十四条 征收、占用林地用于工程建设的，申请人应当向县级林业行政主管部门提出申请，经林业行政主管部门依照法定权限和程序审核同意后，方可按照土地管理法律、法规的规定办理建设用地审批手续。
第二十五条 征收、占用林地的，申请时应当向县级林业行政主管部门提交下列材料：
（一）征收、占用林地申请表；
（二）申请人是单位的，提供成立文件或证明、法定代表人身份证明，是个人的提供本人身份证明；
（三）被征收或者占用林地的权属证明材料；
（四）建设项目依法须经有关行政主管部门批（核）准的，须提交项目批（核）准文件，在城市规划区范围内的，还应提交规划主管部门出具的建设项目选址意见书；
（五）征收、占用林地可行性研究报告；
（六）与被征收或者占用林地者签订的林地、林木补偿费和安置补助费协议或者证明；
（七）法律、法规、规章规定的其他材料。
第二十六条 临时占用林地的，申请时应当向县级林业行政主管部门提交下列材料：
（一）临时占用林地申请表；
（二）申请人是单位的，提供成立文件或证明、法定代表人身份证明，是个人的提供本人身份证明；
（三）被占用林地的权属证明材料；
（四）林地现状调查报告；
（五）项目依法须经有关行政主管部门批（核）准的，须提交项目批（核）准文件；
（六）法律、法规、规章规定的其他材料。
第二十七条 林业生产占用林地的，申请时应当向县级林业行政主管部门提交下列材料：
（一）占用林地申请表；
（二）申请人是单位的，提供成立文件或证明、法定代表人身份证明，是个人的提供本人身份证明；
（三）被占用林地的权属证明材料；
（四）项目依法须经有关行政主管部门批（核）准的，须提交项目批（核）准文件；
（五）法律、法规、规章规定的其他材料。
第二十八条 征收、占用林地达到下列数量的，按照《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条的规定，应当报国务院林业行政主管部门审核同意：
（一）征收、占用防护林林地或者特种用途林林地面积10公顷以上的；
（二）用材林、经济林、薪炭林林地及其采伐迹地面积35公顷以上的；
（三）其他林地面积70公顷以上的。
征收或者占用林地面积低于前款规定数量的，由省林业行政主管部门审核同意。
第二十九条 临时占用林地的，按照下列批准权限办理审批手续：
（一）临时占用防护林或者特种用途林林地面积5公顷以上，其他林地面积20公顷以上的，由国务院林业行政主管部门批准；
（二）临时占用防护林或者特种用途林林地面积5公顷以下，其他林地面积10公顷以上20公顷以下的，由省林业行政主管部门批准；
（三）临时占用除防护林和特种用途林以外的其他林地面积2公顷以上10公顷以下的，由设区的市林业行政主管部门批准；
（四）临时占用除防护林和特种用途林以外的其他林地面积2公顷以下的，由县级林业行政主管部门批准。
第三十条 林业生产占用林地，属于国有森林经营单位的，由省林业行政主管部门批准；其他森林经营单位和个人的，由县级林业行政主管部门批准。
第三十一条 林业行政主管部门应当自受理申请之日起20个工作日内审查完毕，予以上报或依照审批权限作出决定。作出不予批准决定的，应当书面说明理由并告知申请人。
林业行政主管部门在审批临时占用林地的申请时，对拟批准的申请，应当将有关情况在林地所在的乡（镇）人民政府指定的固定场所予以公告，公告期为7日。在公告期内，有关单位或个人如提出异议，林业行政主管部门应当对其所提出的异议进行核实。有关单位或个人提出的异议主张确有法定依据的，林业行政主管部门应当不予批准，并以书面形式告知申请人不予批准的理由。
征收、占用林地审批时的公告程序，由国土资源行政主管部门按照土地管理法律、法规的规定办理。
第三十二条 临时占用林地期限届满，无特殊理由不得续期。有特殊情况需要续期的，占用人应当在有效期届满30日前向林业行政主管部门提出申请，重新办理临时占用林地审批手续。
第三十三条 省林业行政主管部门可以委托下级林业行政主管部门办理林地使用批准手续。受委托的部门不得再转委托。
第三十四条 一个工程项目应当根据总体设计一次申请征收、占用林地，不得化整为零。分期建设项目，应当分期申请和审批，不得先征待用或未批先用。
第三十五条 经批准使用林地范围的具体划定，必须有县级以上林业行政主管部门派员到场监督。有关单位和个人，必须按批准的数量、范围使用林地。
第三十六条 经批准使用的林地需要采伐林木的，由建设单位、个人或受其委托的单位依法向林木所在地的县级以上林业行政主管部门申领林木采伐许可证，并纳入当年采伐限额。采伐的林木归原林木所有者。
第三十七条 对违反本办法规定使用林地或者以其他方式非法占用林地的，被占用林地的单位和个人有权予以拒绝。


第五章 林地使用的费用


第三十八条 征收、占用林地的单位或个人，应当按规定缴纳森林植被恢复费，并向被征收、占用的单位或个人支付林地补偿费、林木及其他地上附着物补偿费、安置补助费。

临时占用林地的单位或个人，应当按规定缴纳森林植被恢复费，并向被占用的单位或个人支付林木及其他地上附着物补偿费。
第三十九条 林地补偿费，按照其被征收、占用前3年当地耕地平均年产值的4至7倍计算。平均年产值的计算方法按照《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十七条的规定执行。
第四十条 林木及其他地上附着物补偿费由省林业行政主管部门制订，报省人民政府批准后执行。
第四十一条 安置补助费标准按照《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十四条的规定执行。
第四十二条 根据经济发展水平和地区差别，市、县（市、区）人民政府可以提高当地林地补偿费、林木及其他地上附着物补偿费、安置补助费的支付标准，但不得降低省定标准。
第四十三条 森林植被恢复费按照国家《森林植被恢复费征收、使用管理暂行办法》规定的标准缴纳。
第四十四条 森林植被恢复费应当按照国家规定实行专款专用，专项用于植树造林、恢复森林植被，包括森林资源调查、规划设计、整地、造林、抚育、护林防火、病虫害防治、资源管护等支出，不得平调、截留或挪作他用。
第四十五条 征收、占用林地和临时占用林地双方对各项补偿（助）费标准以及对需采伐的林木在确认林种、林龄、产材量、年产值等方面有争议且协商不成时，一方或双方可以向县级以上林业行政主管部门申请裁决。裁决的具体办法由省林业行政主管部门另行制订，报省人民政府批准。


第六章法律责任


第四十六条违反本办法第十五条第一款第（一）项和第（二）项、第二十四条规定的，依照《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定予以处罚。
第四十七条违反本办法第十五条第一款第（三）项规定，擅自开垦林地，致使森林、林木受到毁坏的，依照《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条第二款的规定予以处罚。
第四十八条违反本办法第十七条第二款规定，造成林地滑坡、塌陷和严重水土流失的，由所在地林业行政主管部门责令采取有效保护措施，并可处以5000元以上5万元以下的罚款。
第四十九条违反本办法第十六条规定，擅自改变国有林业单位隶属关系或者变更其所经营林地面积的，由省林业行政主管部门责令限期改正；造成国有资产流失的，依法追究有关责任人员责任。
第五十条擅自移动或破坏林地权属界桩、界标的，由所在地林业行政主管部门责令限期恢复；在规定期限内不能恢复的，按重新恢复所需的实际费用赔偿损失，由林业行政主管部门代为恢复，并按每个界桩、界标处以100元以上500元以下的罚款。
第五十一条伪造、涂改林权证以及其他有关林地权属图表资料的，由县级以上林业行政主管部门责令限期改正，收缴伪造、涂改的林权证和有关资料，并处2000元以上1万元以下的罚款。
第五十二条对违反有关规定，多收、减收、免收、缓收，或者隐瞒、截留、挪用、坐收坐支森林植被恢复费的单位和个人，由上级或同级财政部门会同有关部门责令改正，
并按《财政违法行为处罚处分条例》的有关规定处理。
第五十三条县级以上林业行政主管部门以及有关部门工作人员有下列情形之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由所在单位、上级主管部门或者行政监察机关依法给予行政处分：
（一）不依法办理林地权属登记或者登记不当而不纠正的；
（二）擅自改变林地类别和性质的；
（三）弄虚作假审批林地使用的；
（四）超越法定权限、法定程序和期限审批林地使用的；
（五）对林地违法行为依法应当给予行政处罚而不予处罚或者行政处罚显失公正的；
（六）其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为。
第五十四条违反本办法规定构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。


第七章附则


第五十五条本办法自2006年1月1日起施行。1994年4月8日浙江省人民政府发布的《浙江省林地管理办法》（省政府令第43号）同时废止。


浅谈永嘉县水行政执法中存在的财政供给体制问题

董伟斌


论文摘要：目前，我国的行政执法中存在着许多问题。尤其是在执法体制上的问题最为突出。永嘉县的水行政执法中存在的主要问题就是体制问题，而体制问题的关键是财政供给保障机制设置的非理性。永嘉县水政监察大队作为永嘉县依法设立的唯一一支全县性水行政综合执法队伍，担负着重要的行政职能，却采取差额补助性质的财政供给保障机制。本文通过历史与现状、横向对比，发现该问题在浙江省的水利系统，尤其是浙南地区的县级水利系统中具有一定的代表性。“执法”和“生存”成为困扰水行政执法的一个长期性的问题。为此，本文对水行政执法中存在的体制问题和解决问题的对策进行论述，阐明这种体制的非理性与国家的有关法规与政策精神是背道而驰的，严重阻碍了水行政执法与管理活动的开展，也阻碍了依法治水的建设，亟需从上到下，在思想上引起高度重视，尽快予以纠正，从而在根本上完善水行政执法的保障机制，以打开水行政执法工作的突破口，开创依法治水的新局面。
关键词： 水利 行政执法 体制 问题 对策

随着依法治水进程的加快，现阶段我国各级政府水利工作的重心已逐步从过去的工程建设走向建管并举。加强管理与执法，是水行政主管部门的在政府体制改革中的必由之路。从1988年1月第一部《中华人民共和国水法》颁布，迄今我国已形成了较为完善的水行政法律法规体系。有《水法》、《防洪法》、《水土保持法》为基础的“三法五条例”，有省级的实施“三法”的法规及专门的管理条例和办法等配套法规，有水利部及流域机构的部门规章。再有以国家相继颁布实施的《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政讼诉法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》为前提，为水行政执法奠定了坚实的法律基础。 “徒法不足以自行”，好的法律，还要依靠执法机构和人员才能得到贯彻与落实。 水行政执法作为实施依法治水的中心环节，要搞好该项工作，首先就必须建设一支高素质的水行政执法队伍为搞好水行政执法提供组织上的保证。 而由于历史上的种种原因，水行政执法队伍在体制上存在的问题，已日益凸现，其中水行政执法队伍的财政供给保障机制就是一个突出的问题。
一、永嘉县水行政执法队伍的财政供给体制现状
永嘉县地广人多，山多地少、溪流众多，水行政执法管理工作量多面广，违法案件频频发生，水事纠纷此起彼伏。为了贯彻《水法》、《防洪法》、《水土保持法》等水法规，适应“执法队伍专职化”要求，1995年10月，经永嘉县编委批准，1996年3月永嘉县正式挂牌成立了永嘉县水政监察大队，编制12人，事业单位；1999年4月，根据建设生态县和贯彻《水土保持法》的要求，在水政监察大队基础上，又批准建立县水土保持监督管理站，实行了“两个牌子、一套人马”。1998、1999、2001、2005年又相继安置6人，增编2人（累计差额编制共14人），增加了水行政执法机构人员配备，为水行政执法提供了组织上的保证。
永嘉县水政监察大队作为县水利局依法设立的唯一一支全县性水行政综合执法队伍，担负着水土保持生态环境监督、水资源管理、河道监理、水行政许可、水事案件和纠纷调处等重要职能，由于差额性质，在执法中难免从侧重收费的角度考虑生存问题，以河养人向与水争地妥协，执法经费难以得到确实保障，在体制上严重背离了法治的要求，管理力度有时难以到位，执法工作步履维艰。的确，水行政执法队伍从无到有，在队伍建设初期由于政府财政资金短缺与全社会水法意识的薄弱，为了争取编制，实行差额补助性质的财政供给保障机制也是政府不得已而为之所采取的权宜之计。当时，不仅是永嘉县，就是温州市其他区县的水利执法队伍自身也存在着体制上的问题。
1988年《水法》颁布实施，1990年水利部发布1号令《水政监察组织暨工作章程（试行）》，我市各县（市、区）水利部门纷纷组建水政机构，截止1998年水政监察规范化建设验收时，市、县（市、区）二级共建有水政监察队伍12支，其中水政监察支队1支，水政监察大队11支。共有水政监察员450多名。虽然在数量上看上去较多，但实际专职从事水政监察工作的执法人员不到100名，占20%，而且基本上都是采取差额补助与自收自支的事业单位性质。但是，这一局面在近几年已经有所好转，部分执法队伍都转为了全额编制。到目前为止，温州市现有专职水行政执法人员编制如下：市水政监察支队全额编制8人；鹿城、乐清两个区县全额编制，从机关内部调剂；龙湾全额编制6 人；瓯海全额编制3 人；洞头全额编制4 人；泰顺全额编制2人，自收自支5人；瑞安差额编制10人，自收自支13人；苍南差额编制15人；平阳自收自支12人；文成自收自支9人。但人员编制情况还是不尽合理，水行政执法缺少预算经费，导致了执法装备较为落后，缺乏执法巡查用车、影像设备等，执法巡查、办案、清障拆违、人员经费得不到切实的保障。 从以上统计可以看出，永嘉在水行政执法财政供给保障机制的建立在温州地区乃至浙江省都是滞后的。
与本县其他部门比较，水行政执法的重要性也没能够得到应有的重视。笔者在2005年对永嘉县各部门执法队伍进行了一次现状调查，省略公安、税务、工商等为公务员编制人员较多队伍庞大的部门不计，其他13支部门执法队伍中，编制结构如下：县发展计划局物价监督检查分局公务员14名，事业全额10名；县林业局公安科公务员17名，林政科公务员3名；县食品药品监督管理局药品医疗器械市场稽查科公务员、依照公务员共6名；县农业局执法大队公务员2名，事业全额6名，同时下设4个中队，事业全额编制54名；县质量技术监督局稽查大队事业全额15名（参照公务员）；县文化广电新闻出版局文化市场综合稽查大队事业全额17名（参照公务员）；县旅游局监察大队事业全额16名（原为中队差额性质）；县人事劳动社会保障局劳动保障监察大队事业全额7名（原为差额），同时下设7个中队，事业全额编制20名；县民政局殡葬管理大队事业全额16名；县土地局监察大队事业全额6名；县规划建设局监察大队事业全额15名，为规划、城建监察大队（原为差额）合并；县卫生局卫生监督所事业全额60名（原称卫生监督大队、差额）；县计划生育局流动人口管理大队事业全额10名（原为差额）。
根据目前政府行政改革的要求及永嘉县的实际情况，要破解永嘉县面临的防洪抗旱、水土流失防治等严峻形势，解决永嘉县水事纠纷、涉水权益上访趋多，自然与人为灾害加剧等社会现象，建立人水和谐的平安永嘉，永嘉县水政监察大队作为全县一支专职水行政执法队伍，权衡轻重，其财政供给的差额性质非变不可。特别是新《水法》、《防洪法》、《水土保持法》都对水行政执法监察队伍建设提出了高标准、严要求。永嘉县水政监察大队差额问题也引起县人大、政协的重视，连续多年多次提出议案、提案要求解决。2005年9月，温州市委、市政府在《关于进一步加强水利工作和防洪能力建设的意见》中更明确要求“水行政执法机构纳入监督管理类的事业单位进行改革，实行全额拨款。”遗憾的是，市委、市政府的决定迄今未得到坚决执行。从永嘉县依法行政、依法治水的长远眼光考虑，应当尽快落实市委、市政府的决定，将水政监察大队改为全额编制，并逐步向公务员过渡。使水政执法走上键康有序的良性发展轨道。从而有利稳步实现永嘉县生态环境和经济社会的可持续发展，推进依法治县的进程。

二、永嘉县现行的水利执法队伍财政供给体制存在的缺陷
多年的水政监察实践证明，实行差额体制下的水利执法工作存在着诸多的弊端：一是严重影响执法力度，存在以收费求生存，以河养人，以费代拆现象，形成执法与违法共生并存的局面，导致违章占河、妨碍行洪的行为屡禁不止；二是导致水政执法队伍不稳，人心不定，“好人”争着当，“坏人”不愿做。影响水政执法的威严和水利部门的形象。不少单位早就呼吁对水政监察队伍进行转型。
（一）水行政执法队伍现行财政供给体制与政府法治建设与依法治水的新形势不相适应
当前，河道水域被人为侵占与吞噬、水旱灾害频发、水土流失严重、水污染加剧、水资源短缺引发水事纠纷增多已成为制约永嘉县经济社会发展的重要因素。各级党委、政府对水行政执法管理越来越重视，一再强调依法治水，加强管理。根据我国的《宪法》规定，行政机关是国家权力机关的执行机关，我们水行政机关的主要任务就是水行政执法。 我们必须坚信，依法治国、依法行政是个大趋势，依法治水是依法治国和依法行政的重要组成部分，市场经济在一定意义上讲就是法治经济，市场经济越发展，法制化的进程越要加强，因此，不论到什么时候，依法行政都要推进，依法治水都要加强。2000年5月水利部颁布了13号令，即新的《水政监察工作章程》，对水政监察队伍的设置、职责、职权、执法装备、执法津贴、执法经费保障等都做了明确规定。对水行政执法工作也提出了更新的要求。
党中央、国务院历来高度重视依法行政、依法治水、管水工作。在推进依法行政，建设法治政府方面，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，确立了用十年左右的时间建设法治政府的目标，明确提出了全面推进依法行政的指导思想和具体目标，基本原则和要求，主要任务和措施，是指导水利部门依法行政的纲领性文件。《行政许可法》的施行，是规范政府行为的又一部重要法律，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关有效实施行政管理，都有重要意义。党的十六届四中全会通过的《中央关于加强党的执政能力建设的决定》，把依法行政作为新的历史条件下党的执政的一个基本方式。2006年，全国人大颁布施行《取水许可和水资源费征收管理条例》，进一步完善了《水法》、《防洪法》、《水土保持法》为主的水法规体系。同时，2006年，全国人大就《水土保持法》修编进行调研，由于幅域面积广阔、水土流失严重与近年来基础设施建设的力度加大，加上位于楠溪江国家级风景区的敏感性，永嘉县的水土保持监督管理工作也是一个重点。因此，我们必须引起充分、高度的重视，持之以恒、按部就班地做好各项水行政执法工作。那么，什么才叫做重视呢？一个首当其冲的事情就是解决水行政执法队伍的财政保障问题。
（二）水行政执法队伍现行财政供给体制与《公务员法》与人事制度改革的精神不相符合
2006年1月1日起开始施行的《公务员法》中，把公务员的类别分为综合管理类、专业技术类、行政执法类三类。水行政执法是履行社会管理与市场监管的一线的重要行政执法部门，而且是在基层直接行使行政执法的职位类别。公务员分类对社会最大影响莫过于对行政执法队伍的规范管理。行政执法类岗位是指政府部门中直接履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责的职位，包括水利、海关、税务、工商、质检、环保、药监、城管、物价、卫生等等。如何有效管理这支队伍仍然是最头疼的问题。而现行相关制度设计提供的约束不足，激励功能不够，是造成这种局面的根本原因。在原有的传统计划管理体制下，各部门把所属行政执法机构作为维护部门利益的手段，“以罚代管”，捞取经费。同时，政策制定与执法没有分开，执法队伍自由裁量权过大，缺乏外部监督和内部制约。《公务员法》将行政执法公务员单独分类，统一实行专门管理，有助弱化“部门行政”，将决策与执法分开，中断部门利益的链条，推行公共行政。 对行政执法队伍实行差额财政供给体制与这一法律的精神是相悖的。
事实上，各级政府与部门的有识之士对该问题一直保持着清醒的认识。2006年5月12日，新任的永嘉县县委书记卢春中到永嘉县水利局调研水利工作，听取了水利局汇报时，了解到永嘉水政监察队伍体制情况后，指出：“永嘉县有90多万人口,有1.8万吃财政饭，水行政执法队伍与其肩负的任务来说，这个问题应该尽早得到解决。”人事部部长张柏林强调，中国要力争用3到5年的时间，逐步建立完备的公务员法律法规体系。各级政府和部门都要对照《公务员法》及其配套的政策法规，对现行有关法规、规章及文件等进行清理，凡与公务员法相抵触的，一律停止执行。 而永嘉县水行政执法队伍的财政供给差额体制问题，就是与《公务员法》的立法精神与条文背道而驰的。
实际上，永嘉县水利局就永嘉水政监察大队成立伊始就一直就该问题行文向上级要求解决财政供给体制的问题，一直无果。永嘉水政监察大队靠收费维持生存，一年财政补助经费只有6万，在当地一些政府部门，这笔经费还解决不了一个工作人员的工资和福利，还谈何执法保障？尤其是永嘉县因历史问题留下大量涉河违章建筑亟需拆除，和规划城建部门不同，水行政执法人员拆了违章还要组织弃渣清运，按照案件执行的实际成本来测算，违法成本低与执法成本高，比重竟是一比六。涉河违章建筑的拆除要不要进行，谁来投入？从远的来说，自传说的大禹时代开始，中华民族的历史从来就一部与水斗争的历史，史料证明历朝历代为了治水是都不惜耗费举国之力。从近的来看，永嘉县近十年来社会投入治水资金也不少于数十亿，但对永嘉的区区十几个人的水行政执法队伍，几届政府竟然没有一个领导能正视这个问题，解决这个问题，实在是匪夷所思。而2004、2005几个台风给永嘉带来的洪灾，永嘉县就蒙受损失数十亿，这个教训是十分惨重的。永嘉县却能承受这个代价，政府的治水思路又体现在哪里？要巩固农业基础与命脉，要减少洪涝灾害，要保持水生态环境，就要重视水利；要重视水利，就要切实履行依法治水的方针；要履行依法治水的方针，就要从解决执法人员的财政供给体制问题开始。
（三）水行政执法队伍现行财政供给体制与全县经济社会发展的需要不相适应
随着近年来永嘉县经济、社会的发展，许多重点工程在2006年纷纷上马或加紧施工建设，2006年，政府工作提出了“大建设年”的号召，水行政执法的作用就进一步凸现出来。一方面，我们要加强效能建设，如在技术论证与水行政许可方面可以提供更加快捷高效的服务；另一方面，我们不能顾此失彼，因为开发建设而加剧水土流失、水域被侵占等现象，要加大监督检查力度，同时，要加大案件预防和查处力度，科学合理保护和开发水域、水资源和生态环境，不断提高水行政执法对可持续发展的保障、护航能力。然而，由于水政执法办案经费短缺，水行政执法缺乏最基本的工作经费。水法宣传、执法巡查、办案、清障拆违等各项水政工件都需要经费，永嘉县水行政执法队伍和全国各级水政机构一样，都缺乏专项的水政工作经费，没有必要的经费来源渠道，缺乏必要的执法办案装备、工具，甚至连工资都保障不了。近年来，永嘉县水政监察大队就是暂时靠占用水源水域补偿费、水土设施补偿费、砂石管理费解决大部分支出的，经费来源没有保障，更有很多执法机构因经费没有出处而影响执法工作的开展。 这不但违背了政府部门收取这些费用最初的意图，也是当前政府财政体制改革与实行“收支两条线”管理的一大失败。
水利是基础设施，水行政执法是为老百姓提供防灾减灾、人居生态环境等一系列公共品的保证，是创建“平安水利”的法律屏障，是水利走人水和谐的可持续发展之路的重要保障，是“兴水利、除水害”的民生所依，水行政执法与人民群众的利益息息相关。目前一些地方水事案件频发，涉河违章居高不下，一些地方水土流失严重，破坏生态环境，不单是对防洪造成影响，还引发各种矛盾和纠纷，甚至导致群众性事件。以2001年8月7日晚，永嘉黄田电镀二厂22间厂房坍塌造成13死11伤例子 分析如下：1996年，永嘉县水利局已裁定这些厂房违法占用河道，影响汛期泻洪，由于水政监察大队是差额单位，当时水利局对此处以每平方米30元的罚款，“以罚代管”。2001年5月份，当这些厂房出现裂缝，被县房管部门鉴定为危房之后，水利部门发出通知要求19号到20号厂房10天内自行拆除，结果10天后，业主只将3层楼房拆去2层，留1层继续生产，并在1层上又搭顶棚。由于缺乏拆除经费，水政监察大队没能够在10天内将其强制拆除。这一事故还导致12名责任人被提起公诉，30多人受到各级处分。教训不可谓不惨痛。由此可见，在实际工作中，没有强有力的水行政执法管理，不但难以组织和动员全社会的力量进行大规模的水利建设，难以有效地协调社会各方面错综复杂的水事关系，也难以根治水害和合理开发利用水资源，实行水资源的统一管理，有关水法规的各项规定就无法落实。 作为行使这一职权的水行政执法队伍，它的重要性由此就可见一斑。但如果连自身的生存和正常的执法经费保障都无法落实，那么，还谈何执法？这就要求政府高瞻远瞩，审时度势，尽快改变水利部门面对的这一窘迫局面。

三、建议和措施
为切实规范水政监察行为，加强水利执法力度，保障河道行洪安全，维护水事秩序，让水利工作者真正做上江湖河流的代言人，树立水利执法威严和水利行业形象，建议将水行政执法队伍均转全额事业单位，今后还要逐步纳入公务员管理体制。为此，永嘉县水行政主管部门需在以下几个方面努力。
（一）结合实际，从提高认识入手，引起各级领导在思想上的高度重视，拿出切实解决体制问题的决心
过去，由于政府对水行政执法财政供给差额体制存在的弊端还没有足够的认识，甚至少数水利部门的领导也认为全额有全额的难处，差额也有其好处，如目前行政事业收费金额日益增多，财政供给差额体制下，经费来源渠道多，资金使用宽松、灵活。没有把思想统一到有利于水利事业的可持续发展上来，把认识提高到为广大人民群众的根本利益服务上来。没有树立抛弃“鸡肋”，放眼长远的思想。结果给水行政执法带来体制上的硬伤。还有些领导认为既然是上几届政府的事情就没有必要去纠正，提倡“无为而治”。其实从财力上分析，1995年，永嘉县水政监察大队成立时，永嘉尚没有跨过年财政总收入亿元县的门槛，还戴着贫困县的帽子，当时对大多数部门执法队伍都采取差额和自收自支的财政供给模式，还是情有可原的。而2005年，永嘉县的年财政总收入已经达到12.33亿元，是十年前的十几倍，如果说是财力不允许解决永嘉县水政监察大队这十几个人的财政供给问题，是难以自圆其说的。究其原因，要么是有关决策部门对水利根本不重视，要么对中央依法治国方略与新农村建设的政策缺乏实在的了解。需要各级领导从思想根源上引起足够重视，拿出解决问题的决心。
（二）以积极的姿态争取社会各界的共识，要求人事与财政决策部门作出有力的呼应
近二、三年来，永嘉县水利局为“差转全”问题而主动争取，多次向上级政府反映，取得了一些进展，市水政监察支队、部分区县的水政监察大队已为全额事业。建议市、县两级水利部门在向上级政府积极争取的同时，可以争取人大代表、政协委员以人大议案、政协提案的方式，多渠道、多方位反映，今年没解决，明年继续提。作为从事水行政执法的水政监察人员，也一定要站在自觉践行“三个代表”重要思想的高度，站在维护群众利益和社会稳定的大局的高度，站在建设平安社会和经济可持续发展的高度，正确处理好规范水事秩序和维护群众利益的关系。 水行政执法队伍要严格依法办事，加强水行政许可等服务工作，特别是加强取水许可，建设项目水资源论证工作，切实维护取用水户的合法权益，从源头上防止损害人民群众合法权益的行为发生，把“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”切切实实地落实在水行政执法的具体工作中，实现好、维护好、发展好广大人民群众的要求利益。以自身的实际行动赢得全社会的支持，达成社会各界的共识。从而要求人事与决策部门对解决水行政执法队伍的财政供给差额体制问题做出有力的呼应。
（三）抓住当前事业单位体制改革的契机，着力解决水行政执法队伍的财政供给体制问题
当前，要紧紧抓住水管体制改革机遇，把水政监察执法队伍的改制纳入水管体制改革之中，同步进行。水政监察目前应该属监督管理类事业单位，今后还要向公务员管理体制进行转轨。在当前工作中，要切实根据温州市事业单位分类工作实施意见，把水政监察队伍纳入“监督管理类”的事业单位，真正实行全额拨款，收支“两条线”管理。建议水利部或浙江省水利厅就水政监察队伍财政供给保障体制与机制做硬性规定，同时对全省水政监察规范化建设进行复查，在复核标准中增加对监察队伍性质与水政监察队伍财政供给保障体制的要求，并纳入省、市水利部门 “十一五”工作目标任务与考核内容。按照国务院关于深化行政执法体制改革的要求，建立健全水行政执法体系，重点解决目前水政监察队伍财政供给体制不顺、执法力度不够和执法保障不力等问题。

四、结束语
依法治国，依法行政，建立社会主义法治国家，是社会发展的根本要求和必然趋势。 水政监察财政体制存在的非理性因素与国家现行的有关法规与政策精神是背道而驰的，严重阻碍了水行政执法与管理活动的开展，也阻碍了依法治水的进程，亟需从上到下，在思想上引起高度重视，尽快予以纠正，从而在根本上完善水行政执法的保障机制，必须尽快将水行政执法队伍从差额补助的财政供给体制改为全额拨款的财政供给体制。在财政资金安排上，对水行政执法人员和装备、办案等各项经费予以制度上的保障，从而切实解决永嘉县水行政执法体制中存在的突出问题，以打开水行政执法工作的突破口，开创依法治水的新局面。

参考文献：
[1] 温州市水利局：《温州市2005年水利调研文集》（内部印刷），温州市水利局2006年版。
[2] 《水法与水政概论》编写组：《水法与水政概论》，法律出版社1992年版。
[3] 江泽民：《江泽民文选》第三卷，人民出版社2006年8月版。
[4] 刘立：《论水政执法》，http://www.studa.net，2006年6月30日。
[5]石磊 王胜利：《当前水行政执法中存在的问题及对策》，http://shuizheng.chinawater.com.cn，2006年07月06日。
[6] 肖涛、孙红：《新时期新形势下搞好水政工作的几点建议》，http://www.yrcc.gov.cn，2005年01月07日。
[7]温州市水利局水政执法能力建设课题调研组：《关于我市水政执法能力建设情况的调研报告》，http://www.wzsl.gov.cn，2005年12月。