国务院关于贯彻实施《中华人民共和国行政诉讼法》的通知
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国务院关于贯彻实施《中华人民共和国行政诉讼法》的通知
国务院
国务院关于贯彻实施《中华人民共和国行政诉讼法》的通知
1990年1月1日，国务院
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）将于今年十月一日起施行。行政诉讼法的制定和施行，是我国社会主义法制建设的一件大事，也是我国社会主义民主政治建设的一个重要步骤。它对于贯彻执行宪法关于保障公民合法权益的原则，维护和促进行政机关依法行使职权，加强廉政建设，提高工作效率，都有重要的意义；对于进一步贯彻执行治理整顿和深化改革的方针，也将起积极的作用。地方各级人民政府、国务院各部门对行政诉讼法的施行必须予以高度重视，切实做好各方面的准备工作。为此，特作如下通知：
一、认真学习行政诉讼法，提高对施行行政诉讼法重要意义的认识
行政诉讼是公民、法人和其他组织以行政机关为被告向人民法院提起的诉讼。行政诉讼法的施行，标志着我国的行政活动将在更大范围内接受司法监督。随着行政诉讼法的施行，行政机关会经常作为被告，与作为原告的公民或组织，以平等身份出庭应诉，接受司法审判，并可能承担诸如赔偿等相应的法律后果，这无疑对行政机关依法行政提出了更高的要求。但是，许多行政机关工作人员对这一制度还不熟悉，加之“只准官告民，不准民告官”和“法律只管老百姓”等传统观念的影响，在思想认识上需要有一个提高和转变的过程。因此，地方各级人民政府、国务院各部门要抓紧利用行政诉讼法施行前的这段时间，认真组织学习。通过学习，掌握行政诉讼的基本知识，充分认识行政诉讼制度的重大意义，克服与行政诉讼制度不相适应的思想观念，以积极的态度，做好行政诉讼法施行前的各项准备工作。行政诉讼法施行后，地方各级人民政府、国务院各部门要积极主动配合人民法院开展工作。
为了切实做好行政诉讼法的贯彻实施工作，地方各级人民政府、国务院各部门的负责同志要带头学好行政诉讼法，并切实加强对这项工作的领导。要通过举办学习研讨班等形式，分期分批组织本地区、本部门的负责同志学习行政诉讼法。
二、加强法律、法规和规章的起草工作，进一步完善立法
行政诉讼制度的基本要求之一，是行政行为要有法可依，行政管理活动的各个方面和各种行政管理手段都要有相应的法律依据。为此，必须不断完善立法。在我国，法律和地方性法规大部分由政府部门起草，行政法规和规章由政府制定。现在，我国的立法还不完善，有关部门要抓紧法律、法规和规章的起草工作，加快立法工作的进度。当前，除大量的行政管理法规急需制定外，还要抓紧制定行政复议条例、行政强制执行条例和规章制定办法等与行政诉讼法配套的法规。
为了保证规章不与法律、法规相抵触，地方人民政府、国务院各部门要加强规章清理工作，并严格执行规章备案制度。
三、加强行政执法监督检查，提高行政执法水平
建立行政诉讼制度的目的，就是要维护和监督行政机关依法行使职权，保证行政机关严格依法办事。地方各级人民政府、国务院各部门要采取切实有力的措施，加强对行政执法人员的法制教育，增强其工作责任心和依法办事的自觉性，杜绝执法过程中任意处罚、滥施处罚等违法现象，提高行政执法水平。地方各级人民政府、国务院各部门要对正在实施的罚款、吊销许可证和执照，以及限制人身自由等具体行政行为进行一次清理，对于违法的和没有法律依据的要及时禁止和纠正。各级行政机关工作人员要牢固树立全心全意为人民服务的思想，积极履行法定职责，既要避免因随意执法而引起行政诉讼，也要防止因担心当被告而放任违法行为。
为了提高行政执法水平，必须加强执法监督检查。地方各级人民政府、国务院各部门要结合本地区、本部门的实际情况，尽快制定行政机关工作人员守则，严格行政纪律。监察部和国务院法制局等部门要认真调查研究，总结经验，尽快制定执法监督检查方面的法规，使行政执法监督检查工作规范化、制度化。
四、加强对政府法制工作的领导，进一步做好政府法制工作
行政诉讼法的施行，对政府工作的法制化提出了更高的要求。政府既担负立法方面的大量工作，又承担严格执法的艰巨任务，同时，还要承办大量的行政诉讼事务和其他有关的法律事务。因此，各级人民政府和国务院各部门的领导同志，要高度重视政府法制工作，并切实加强对这项工作的领导。加强政府法制工作，必须完善组织机构。各级人民政府要在调整和改善人员结构、提高人员素质的基础上，进一步充实政府法制工作队伍，使政府法制工作机构与其所承担的工作任务相适应。
国务院要求，地方各级人民政府、国务院各部门接到本通知后，要结合本地区、本部门的实际情况，认真组织研究，并尽快提出贯彻实施行政诉讼法的措施。各省、自治区、直辖市人民政府、国务院各部门要将贯彻落实本通知的情况，于今年八月底前书面告国务院法制局，由国务院法制局汇总向国务院报告。有关重要情况和问题，要及时告国务院法制局。
论我国取保候审的完善
??由河北李志平冤案引发的思考
许建添
一.问题的提出
最近媒体关注的河北无辜农民李志平成杀人犯蒙冤23年终得昭雪一案在社会上引起巨大反响[1]。1983年，李志平莫名其妙地成了一名故意杀人犯罪嫌疑人，被保定市中级人民法院两次判处死刑，河北省高级人民法院两次发回重审，并将案件定为错案。李志平度过了7年的看守所生活，后又被取保候审长达16年，并且这起“错案”一拖就是23年，直到今年7月7日他才彻底获得自由。本案凸现出我国的司法制度缺乏纠错机制，在刑事诉讼中欠缺存疑处理机制及非法证据排除规则，反映出对犯罪嫌疑人程序权利的漠视。但引发笔者深入思考的是本案的取保候审：在我国96年新修订的《刑事诉讼法》明确规定取保候审期限最长不能超过12个月的情况下，本案的取保候审却可长达16年，时间跨度经历我国第一部《刑事诉讼法》及96年新修订的《刑事诉讼法》两部刑事诉讼法施行期间！因此，本文对其中问题作些粗浅分析，以期对避免今后类似冤案的再次发生及刑事诉讼法的再次修订有所裨益。
二、 本案取保候审超期的原因分析
从李志平案发生的时间来看是在第一部刑事诉讼法实施的期间，在此部刑事诉讼里对取保候审并没有规定期限，在96年修订刑事诉讼法以后才规定取保候审最长不能超过12个月。因此在83年到96年新刑事诉讼法修订的期间，其取保候审并没有违反法律规定。但是，根据“有利溯及”原则，在新刑事诉讼法施行以后就应当按照新刑事诉讼法的规定，取保候审的最长期限不能超过12个月，应当撤销对李志平的取保候审。而本案中取保候审则直到今年才得以撤销。是何原因？
（一）表层原因：关于取保候审期满“解除”的规定存在漏洞
1、缺乏“自动失效”制度
刑事诉讼法第58条第2款规定：“在取保候审、监视居住期间，不得中断对案件侦查、起诉和审理。对于发现不应当追究刑事责任或者取保候审、监视居住期限届满的，应当及时解除取保候审、及时通知被取保候审、监视居住人和有关单位。”这一款包含了两种情况，一种是发现不应当追究刑事责任的，另一种是取保候审期限届满的，在这两种情况下都应当及时解除并及时通知被取保候审人和有关单位。《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《刑诉规则》）第58条规定：“取保候审期限届满或者发现不应当追究犯罪嫌疑人的刑事责任的，应当及时解除或者撤销取保候审。”但《刑诉规则》第59条同时又规定：“解除或者撤销取保候审，应当由办案人员提出意见，部门负责人审核，检察长决定。”《公安机关办理刑事案件程序规定》第93条规定：“需要解除取保候审的，由原决定机关制作解除取保候审决定书、通知书，送达执行机关。”也就是说， 取保候审期限届满需要解除取保候审的，必须经过一个“解除程序”，否则取保候审就继续执行。笔者认为，此规定存在漏洞。司法实践中，办案机关经常在取保候审的期限届满后仍不予解除，被取保候审人就依然处于被强制的状态，不能恢复人身自由，这就严重地侵犯了犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。本案即是鲜明的例子。法律既然规定了取保候审的期限，在期限届满后，如果被取保候审人没有违反取保候审的规定，不需要变更强制措施的，原执行的取保候审就应该自动失效，而我国却还需要经过一个“解除程序”才能解除已经超过法定期限的取保候审。
2、被取保候审人救济途径狭窄
我国法律或司法解释对被取保候审人的救济途径的规定并不多。《刑事诉讼法》第75条规定：“犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者犯罪嫌疑人、被告人委托的律师及其他辩护人对于人民法院、人民检察院或者公安机关采取强制措施超过法定期限的，有权要求解除强制措施。”《刑诉规则》第62条规定：“犯罪嫌疑人及其法定代理人、近亲属或者犯罪嫌疑人委托的律师及其他辩护人认为取保候审超过法定期限，向人民检察院提出解除取保候审要求的，人民检察院应当在7日以内审查决定。经审查认为超过法定期限的，经检察长批准后，解除取保候审；经审查未超过法定期限的，书面答复申请人。”此外，《公安机关办理刑事案件程序规定》第135条也有类似规定。从这些规定可以看出，被取保候审人认为取保候审超过法定期限的只能向作出取保候审的机关提出解除请求，而是否解除则由受申请的机关决定。如果严格依照这些规定实施的话，超期取保候审也是有可能及时得到解除的。而从媒体的报道看，李志平从来没有停止过申诉，但超期取保候审却仍未被解除。原因在于我国规定的救济方式行政色彩浓厚，而不属于司法救济模式，即程序性裁判的阙如。在取保候审的整个过程中，公、检、法起单方面的作用，犯罪嫌疑人除提出请求外，不能起任何作用，也没有规定复议、复核的权利，更没有上诉权。反映在超期取候审方面就是被取保候审的犯罪嫌疑人无法向中立的第三方请求救济，是否取消取保候审仍由当初作出取保候审决定的机关，决定不公开进行，而且对作出的否定决定，被取保候审的犯罪嫌疑人、被告人无任何救济途径了，而且还不被告知决定的理由和依据。
3、程序性违法的制裁措施缺失
之所以出现取保候审超期的现象，原因不仅在于“自动失效”制度的缺失与被取保候审人救济途径的狭窄，而且还在于对“公检法三机关”违反我国法律取保候审相关规定的行为没有确立任何消极性法律后果。毕竟，取保候审的期限越长，“三机关”就越能赢得必要的办案便利。[2]法律虽然规定被取保候审人的法律救济保障措施却没有规定相关机关违反该程序的法律后果,则使犯罪嫌疑人仅有的一点程序性权利亦被剥夺殆尽。“按照‘公检法三机关’具有天然违法动力的原则，这些机构本来就有不受法律程序控制的动机，而在刑事诉讼法对其权力控制不力的情况下，这种违反法律程序的愿望将变得越来越大，机会也将变得越来越多，程序性违法的成本也将变得越来越小。”[3]
（二）深层原因：取保候审定位偏颇
如果说，关于取保候审期满“解除”的规定存在漏洞是造成李志平被取保候审长达16年的原因的话，那么我国法律对取保候审的定位偏颇则是其根本原因。
保释在外国刑事诉讼中被普遍采用，它是指被羁押待侦查、审判的人提供担保，并履行必要的手段后获释放的制度。保释制度在保障犯罪嫌疑人和被告人的人身自由权利，保证诉讼程序的正常进行，以及减少关押犯罪嫌疑人、被告人费用方而发挥着重要作用美国、英国、日木等一些主要资本主义国家都在单行法或刑事诉讼法典中对保释制度作了较为系统的规定。如英国，保释权是一项基本人权,由于保释权的行使会影响其它一系列司法权利的行使,因此,保释权成为受刑事追究的人在刑事诉讼中的基础性权利，犯罪嫌疑人、被告人被保释具有普遍性(各个诉讼阶段,即从被告人受到羁押起,直至被定罪判刑后决定提出上诉等都存在保释的问题),而且立法在保释的概念上并没有给予更多的限制。另外得一提的是，决定或撤销保释的决定，大都由法官作出。法官依据法律规定或自由裁量权对被拘禁者作出是否适用保释的决定时，通常会受到严格的司法审查。同时，法律还赋予检察官和被告人对法官保释决定、解除的申请复议与上诉权，使保释制度在体制上更加完备，有助于保护犯嫌疑人、被告人的人身自由权利，防止法官滥用职权行为的发生。
与此形成鲜明反差的是，我国立法首先是将取保候审定位为保障国家权力行使，有效追诉犯罪的强制措施之一，刑事诉讼法在总则第一编第六章中规定了由拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕组成的强制措施体系，具有完整性、层次性以及适用条件明确性特征。在理论上，“取保候审是指人民法院、人民检察院和公安机关对未被逮捕的犯罪嫌疑人、被告人，为防止其逃避侦查、起诉和审判，责令其提出保证人或交纳保证金，并出具保证书，保证随传随到的一种强制措施。”[4]（着重号为笔者所加）但在另一方面，立法似乎又将取保候审界定为嫌疑人、被告人的一项诉讼权利，刑事诉讼法第52条规定虽然出现在“强制措施”一章中，但使用“有权”一词似乎又承认取保候审是被追诉人的一项诉讼权利。[5]笔者认为，立法并未承认取保候审是被追诉人的一项诉讼权利，而是“为了有效地同犯罪作斗争，保证侦查、起诉和审判工作的顺利进行”的一项强制方法，仍是一种强制措施。虽然使用“有权”一词，但如果取保候审是一种权利的话，一方面前面又将取保候审规定在强制措施里面，既是强制措施，其功能在于保证刑事追诉活动顺利进行而没有考虑到“保障人权”这一刑事诉讼法的另一目的，另一方面既为权利却没有规定任何救济途径，说明其本身并不是权利，因为“无救济即无权利”。因此，认为取保候审是“权利”并没有依据。
正是因为把取保候审定位为“打击犯罪，保证刑事诉讼活动顺利进行”的一个工具，尽管被取保候审人未被羁押，但要据刑事诉讼法的规定，其人身自由仍受一定限制，如刑事诉讼法规定被取保候审人在取保候审期间“未经执行机关批准不得离开所居住的市、县”。既然取保候审属于追诉活动工具，其实施、解除程序行政化便不难理解。同时，既不是权利，又何来对取保候审的“权利”规定救济途径一说？
三、改进取保候审制度
对取保候审制度的改革，早有学者提出不少建议，比较多见的即是借鉴外国的保释制度对我国的取保候审制度进行改革。但笔者认为，保释制度的基础在于无罪推定原则的确立，而在我国并未确立无罪推定制度，从取保候审适用条件看也存在“有罪推定”。[6]如果建立取保候审制度改革成保释制度当然是理想之选，但在相关配套措施出台之前这一改革是无法在我国“生根发芽”的。鉴于上述问题，笔者认为，在今后应当着手对取保候审作以下几个方面的改进：
（一）实行取保候审期限届满自动失效制度
法律既然规定了取保候审的期限，在期限届满后，如果被取保候审人没有违反取保候审的规定，不需要变更强制措施的，原已执行的取保候审就应该自动失效。因此，应当完善我国取保候审解除的规定，建立取保候审期限届满自动失效制度。立法应当规定取保候审期限届满后，如果被取保候审人不需要变更强制措施的，无须原决定机关“解除”即应自动失效，使当事人依法及时地恢复其人身自由。杜绝在取保候审期限届满后，原决定机关迟迟不予解除，而使当事人长期处于限制人身自由的状况。
（二）完善被取保候审人的救济途径
现行法律规定的救济途径太少，可以考虑更多的救济途径。犯罪嫌疑人及其法定代理人、近亲属或者犯罪嫌疑人委托的律师及其他辩护人认为取保候审超过法定期限，除了有权向决定机关要求解除取保候审之外，还有权要求作出决定的机关告知决定的理由和依据。理想的救济模式应当是诉讼化的，即存在一个中立的第三方接受被取保候审人的申请。但这样的救济模式前提是必须以整个程序构造诉讼化为前提，这一前提在很长一段时间内都可能无法实在。在诉讼化的前提缺失的情况下，笔者认为可以考虑设立类似于诉讼化的听证程序，由决定机关举行听证，被取保候审人可以聘请律师为其辩护，以保障犯罪嫌疑人知晓决定形成的过程，影响决定的形成。
关于重新制定北京市外商投资企业土地使用费标准的意见
北京市人民政府办公厅 市国土房管局 市外经贸委、市地
北京市人民政府办公厅转发市国土房管局等部门关于重新制定北京市外商投资企业土地使用费标准意见的通知
京政办发[2001]74号
各区、县人民政府，市政府各委、办、局，各市属机构：
经市政府同意，现将市国土房管局、市外经贸委、市地税局和市物价局等部门《关于重新制定北京市外商投资企业土地使用费标准的意见》转发给你们，请严格遵照执行。
二○○一年九月二十九日
关于重新制定北京市外商投资企业土地使用费标准的意见
（市国土房管局、市外经贸委、市地税局、市物价局 二○○一年八月二十二日）
为适应深化土地使用制度改革的需要，进一步加强和完善外商投资企业用地管理，根据《北京市征收外商投资企业土地使用费规定》（市政府令1992年第13号），现就重新制定本市外商投资企业土地使用费标准提出以下意见：
一、随着扩大开放和深化土地使用制度改革，目前本市沿用的外商投资企业土地使用费标准难以适应土地管理工作的需要，有必要进行适当调整。
二、重新制定的外商投资企业土地使用标准充分考虑到改革开放以来，本市城市整体发展和建设需要，以及各地段区位因素变化等情况，取消了原标准中的费额幅度，采取了定额标准核费，修改了土地类别，细化了土地等级，进一步体现了公开、公平、公正、科学、合理和规范的原则，以更好的发挥地价的作用，改善投资环境，促进外商投资企业发展。
三、市政府各有关部门要严格执行文件，并按照职责分工，努力提高外商投资企业用地管理水平。
附件：http://www.bjgtfgj.gov.cn/tdshiyong.htm
1. 北京市外商投资企业土地使用费标准
2. 北京市外商投资企业土地类别
3. 北京市土地登记划分（商业金融娱乐、公寓写字楼用途）
4. 北京市土地登记划分（普通商服、普通办公、普通住宅、工业交通仓储、科学教育文化卫生体育、种植养殖业用途）
北京市征收外商投资企业土地使用费规定
（北京市人民政府令1992年第13号）
（1992年9月11日北京市人民政府第13号令发布 根据1997年12月31日北京市人民政府第12号令修改）
第一条、根据《中华人民共和国中外合资经营企业法》和国家法律、法规的有关规定,结合本市具体情况,制定本规定。
第二条、凡在本市行政区域内使用土地(包括集体所有土地)兴办中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业(以下统称外商投资企业),除依法经出让取得土地使用权者外,均按本规定征收土地使用费。本规定所称土地使用费是指外商投资企业在投资经营期内向地方政府缴纳的用地费,不包括征地、拆迁和基础设施建设费用。
第三条、外商投资企业经依法批准使用土地的,须与市房屋土地管理局签订使用土地合同;市、区、县财政局(以下简称财政部门)根据使用土地合同确定的用地面积、土地等级征收外商投资企业土地使用费。
第四条、土地使用费自核定之日起五年内不变;五年期满后,根据实际情况,重新核定。
第五条、外商投资企业从批准成立之日起,按公历日历年度缴纳土地使用费。土地使用费按季征收,年终清算。第一日历年度用地时间超过半年的,按半年计征,不足半年的,免征土地使用费。
第六条、外商投资企业在合同规定的筹建期(含基建期,下同)内,按核定的标准缴纳20%的土地使用费。经市财政局批准,生产型企业在规定的筹建期内可免缴土地使用费。
第七条、华侨、台湾同胞投资的企业,分别凭市侨务办公室、市对台办公室的批准证明,经财政部门批准,可按核定的标准减收20%至30%的土地使用费。
第八条、产品出口企业和先进技术企业经考核达到标准的,经市财政局批准,可按核定的标准减收10%至30%的土地使用费。
第九条、种植、养殖业用地参照工业用地标准征收土地使用费。
第十条、缴纳土地使用费确有特殊困难的外商投资企业,经市财政局批准,可予缓征。申请减征或免征土地使用费的,经市财政局审核,报市人民政府批准。
第十一条、外商投资企业的中方以土地使用权作为投资的,由中方缴纳土地使用费。
第十二条、依法租赁土地和租赁房屋兴办的外商投资企业,由承租方或由租赁合同规定的一方缴纳土地使用费。
第十三条、对违反本规定的外商投资企业或中方投资者,由财政部门依照国务院关于违反财政法规处罚规定予以处罚。
第十四条、本市外商投资企业土地使用费标准,由市财政局会同市物价局、市房屋土地管理局拟定,报市人民政府批准。
第十五条、本规定执行中的具体问题,由市财政局负责解释。
第十六条、本规定自1992年l0月1日起施行。1985年5月17日北京市人民政府制定的《北京市征收中外合营企业土地使用费暂行规定》同时废止。
