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公物利用之类型及其法律性质之探讨

李惠宗


前言

壹、公物与公物法之概念

一、公物之意义

二、公物之分类

三、公物之特性

四、公物与营造物、公共设施之区别

五、公物法于行政法上之地位

贰、公物之成立与消灭

一、公物之成立

二、公物之消灭

参、公物利用之类型

一、利用之概念

二、利用之类型

肆、公物利用之法律性质

一、私法利用之性质

二、特许利用与习惯利用之性质

三、一般利用与许可利用之性质

伍、结论

前言

公物，狭义而言，指供公众利用之一切有形物而言，例如人们利用街道行车、利用骑楼通行、享受行道树美观、利用河海公园以事游憩等，于吾人日常生活至为密切。

在人口稀少、行政事务单纯的情况下、有关公物利用所产生的法律问题较少，然而，随著台湾经济的突飞猛进、都市人口的大量集中，因公物一般利用所产生的法律问题、亦层出不穷。其中尤以街道的利用，在繁荣又缺乏秩序感的台湾，更属严重，举二例以明之：

其一：由于机车的大量增加及摊贩的纵恣，本来供行人行走的人行道，在很多路段几乎都给霸占了，造成了行人寸步难行的局面，有报纸社论称“骑楼是属于行人的，红砖道……当然也属于行人的，这是‘行人的基本权利’、不可剥夺侵犯的权利”，但是，现在骑楼与红砖人行道都给商店、摊贩、机车主占据了，他们肆无忌惮的、明目张胆的剥夺侵犯了“行的权利”（注一）。

其二：台北市于78年2月19日举行国际马拉松赛、造成部分街道交通壅塞、有些议员提出紧急质询，认为“市民‘行的权利’应重于少部分人运动之举行。”……」（注二）。
湖北省荆州市人民政府


《荆州历史文化名城保护暂行办法》（第29号）



《荆州历史文化名城保护暂行办法》已经2001年10月8日市人民政府常务会议审议通过，现发布施行。

市长 李春明

二OO一年十月二十九日

荆州历史文化名城保护暂行办法

第一章 总 则

第一条 为了加强荆州历史文化名城的保护和管理，根据《中华人民共和国声调规划法》（以下简称规划法）、《中华人民共和国文物保护法》（以下简称文物保护法）和其他有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条 荆州历史文化名城（以下简称名城）保护内容为：

（一）古城遗址、古文化遗址、古墓葬群；

（二）古建筑、古树名木、历史街区、革命遗址及革命纪念性建筑物；

（三）经鉴定公布的优秀近代建筑、各种恢复的体现名城内涵的纪念设施；

（四）构成名城空间形态特色所必须的水系及自然地理环境；

（五）各级文物保护单位和国家、省、市确定的保护内容。

第三条 名城的重点保护对象有：荆州古城墙及护城河、纪南城、郢城、万城、阴湘城、偃月城、蛇入山、周梁玉桥等处古遗址；八岭山、雨台山、川店、纪山、拍马山、孙家山、观音挡、马山、张居正墓等处古墓葬群；玄妙观、开元观、太晕观、关庙、文庙、铁女寺、章华寺、万寿宝塔等处古建筑；荆州城区的三义街、得胜街，沙市城区的胜利街、中山路等历史街区；海子湖、江津湖等处自然风暴名胜区。

第四条 名城的保护和管理，必须坚持保护为主、抢救第一的方针，正确处理继承、保护、利用历史文化遗产与服务于城市建设和经济、社会发展的关系。

第五条 各级人民政府应当重视和加强各城保护工作，把名城的保护和管理纳入本级政府经济和社会发展的总体规划。

第六条 各级人民政府应当采取措施，加强《荆州历史文化各城保护规划》（以下简称《名城保护规划》）的宣传，增强全社会对名城的保护意识，动员社会各界为名城的保护和建设作贡献。

第七条 荆州市历史文化名城保护建设委员会办公室（以下简称市名城办），负责组织、协调、指导、监督各城的保护和建设。

荆州市城市规划行政主管部门（以下简称市规划部门）和市文物行政主管部门（以下简称市文物部门）按照规划法、文物保护法的规定和市政府明确的职权划分，负责名城的保护和管理。

公安、宗教、环保、旅游、工商等部门以及其他有关部门应依照国家有关法律、法规和规章的规定，配合做好名城的保护与管理工作。

第八条 在各城保护范围内，任何组织、单位和个人，必须遵守本办法，履行保护名城的责任和义务。

第二章 规 划

第九条 名城保护规划由市人民政府组织编制，按规定程序报批。

第十条 名城保护范围内的重点保护对象的分区规划和详细规划，由市名城办组织市规划部门和市文物部门编制，报市人民政府批准后，由市规划部门负责组织实施，市名城办对实施情况进行监督检查。

第十一条 分区规划、详细规划应明确划定各级文物保护单位的保护范围和建设控制地带。属国家和省级文物保护单位（以下简称文保单位）的，其具体保护范围和建设控制地带按国家和省的规定执行；属市级文保单位的，由市名城办组织市规划部门、市文物部门划定，报市政府批准后执行。

第十二条 名城保护规划及分区规划、详细规划一经批准应予以公布，任何单位和个人不得随意改变，确需调整的，必须按规定程序报批。

第十三条 名城保护范围内，凡是文物古迹占有的地域或空间范围内的所有建筑与环境都要严格保护，不得随意改变原有面貌及环境状态。

第十四条 文物保护范围以外，依据保护对象的性质、高度、体量和环境景观的要求，设立建设控制地带。建设控制地带划定为三类：

一类建设控制地带，为保护文物而设立的非建设地带，此地带只能进行绿化和必要的市政工程建设，不得新建其他任何建（构）筑物；

二类建设控制地带，为与保护对象相关的2层以下建筑物可建地带，建筑物檐高控制在6米以下；

三类建设控制地带，为与保护对象相关的3层以下建筑物可建地带，建筑物檐高控制在9米以下。

第十五条 古树名木，根据其树种特征、树冠大小及生长状况，以树干以外8至15米或树冠以上3至5米为建设控制地带。

第十六条 保护和建设名城保护范围内的内河渠及湖渊水体，使水景观特色与防洪、蓄水、排涝等功能有机结合、统一。

第十七条 荆州古城（以下简称古城）的保护，坚持整体保护与避部整治、控制协调相结合的原则，重点保护“一环”、“二片”、“六点”：

一环是指荆州古城垣和护城河：

二片是指三义街、得胜街两处历史街区；

六点是指开元观、玄妙观、太晖观、铁女寺、文庙、关庙。

第十八条 古城空间形态控制,按照分区控制保护方式施行:

重点保护区，以古城墙为起点，城内至内环路（包括古城内现有水举杯 ），城外延伸至护城河外缘；

重点协调区，古城区内，从重点保护区向古城内延伸100至250米（局部地段考虑三国公园及西湖水面的保护，从西门延伸至三义后街）；古城区外，由重点保护区向外延伸100至200米；

一般控制区，古城内其他地区为一般控制区。

第十九条 建立古城文物景观（点）与自然景观（点）视线走廊，将分布较为散乱的景点之间在景观上统一为一个整体，确定三个通视区：

太晖观--西门--开元观--三国公园--大北门；

大北门--玄妙观--小北门--明月楼--东门--雄楚楼；

东门--画扇峰--仲宣楼--南门--关庙。

第二十条 加强对历史街区的保护。荆州城区的三义街、得胜街，沙市城区的胜利街、中山路等历史街区应严格保护，加强维修，使其修旧如旧，保持原有风貌。

第三章 利 用

第二十一条 名城的保护与利用，应遵循开发新区、保护古城、合理利用、发展经济的原则，鼓励国内外投资者参与新区开发，保护利用名城的历史文化资源，发展旅游业及相关产业。

第二十二条 名城文物古迹的开发利用，应体现名城传统风貌特色，对具备开放条件的各类文物古迹、名胜景点要进行有效的开发，发掘历史文化内涵，丰富城市景观。

第二十三条 处理好保护与利用的关系，在确保文物安全的基础上，制定科学、合理、适度的历史文化遗址展示利用方案，有计划地恢复一批具有荆州历史文化特点的纪念设施，设立各类博物或文化馆，开放游览。

第二十四条 古城的保护与利用，应按照《名城保护规划》要求，有计划地引导疏散古城内居住人口，使人口密度达到合理水平；合理调整各类用地，增加旅游服务设施用地和绿化用地，改善古城区的环境质量，恢复和开辟具有传统地方特色的文化休息场所。

第二十五条 清理整治重点名胜古迹，发掘文物资源，发展与名城建设配套的产业，开发旅游产品。

第二十六条 鼓励下列经营项目和活动的开展：

（一）博物馆、旅行社团；

（二）传统手工作坊、民间工艺及旅游产品制作；

（三）民俗饭店、旅游及为旅游服务的非机动车运输；

（四）传统娱乐业、民间艺术表演、民间工艺品收藏、交易、展示活动。

第二十七条 建立名城保护档案，开展对名城历史、文化及保护、开发、利用的研究。

第四章 管 理

第二十八条 名城保护范围内，凡由国家、省、市颁布的重点文保单位，按照文物保护及其他法律、法规的有关规定，实行分级管理，设立重点文物保护标志，任何单位和个人不得损毁文物古迹及保护标志。

第二十九条 名城保护范围内，凡是新建项目，建设单位应向文物部门申请文物调查或勘探，凭文物部门核发的动土许可证，到规划部门办理相关手续。

第三十条 经批准，在建设控制地带内新建、改建、扩建的建（构）筑物，必须根据《名城保护规划》作出控制性详细规划，其建筑高度、体量、形式、色调等必须与周围的自然景观和传统的人文景观相协调。

第三十一条 纳入名城保护对象的街区和建（构）筑物，应保持原状或风貌，未经批准，任何单位和个人不得以任何理由擅自进行改建、扩建和拆除。

第三十二条 名城保护范围内的文物古迹、传统民居、优秀近代建（构）筑物的维修、改造和原样复建,应遵循整旧如旧、以存其真的原则，使用和管理单位必须将维修方案和复建方案报市文物部门审核同意后，市规划部门方可办理有关施工手续。

第三十三条 在古城分配制度控制区范围内，凡有碍古城景观或通视区视线的建（构）筑物，应逐步改造或拆除。

第三十四条 古城内严禁建设新的工业项目。现有工业企业应按《名城保护规划》要求进行搬迁或逐步改造。

第三十五条 古城内现有的地上杆、线应逐步转入地下。严禁在古城内的道路上摆摊设点、乱堆乱放，严禁在临街建（构）筑上乱贴乱挂以及其他有碍环境景观的行为。

第三十六条 保护范围内的内河渠及湖渊水体和具有一定风貌特色的风景名胜用地，任何单位和个人不得随意填埋、占用，不得擅自改变其地形地貌的原状。

第三十七条 改善道路交通状况，对纳入保护范围内的历史街区和具有传统风貌的街巷，有关部门应对出入车辆实行交通限制。

第三十八条 市名城办、市规划部门和市文物部门应当定期对名城保护情况进行联合检查，对违反本办法的行为，应及时进行处理。

第五章 奖励与处罚

第三十九条 市人民政府及有关部门对在名城保护、管理和开发利用工作中做出显著成绩的单位和个人予以表彰和奖励。

第四十条 在名城保护范围内，有下列行为之一的，由规划部门、文物部门、公安机关和其他有关行政主管部门依照规划法、文物保护法和其他有关法律、法规、规章的规定，依法予以处罚：

（一）损坏名城保护标志及文物古迹的；

（二）未经批准，擅自改造、拆除纳入保护范围的建（构）筑物的；

（三）未经批准，擅自新建、改建、扩建建（构）筑物，擅自超层超高、改变建筑风格及立面色彩的；

（四）挤占风景名胜用地，填埋和破坏内河湖渊水体的；

（五）任意砍伐和破坏古树名木极其生存环境的；

（六）占道经营，妨碍交通，影响名城市容的。

第四十一条 当事人对有关行政主管部门作出的行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议、不起诉、又不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的机关可申请人民法院强制执行。

第四十二条 负责名城保护的部门及其工作人员玩忽职守滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章 附 则

第四十三条 本办法应用中的具体问题，由市规划行政主管部门会同市文物行政主管部门负责解释。

第四十四条 本办法自发布之日起施行。