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四川省人民政府


四川省人民政府贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的实施意见



　　　　　　　　　　　　　川府发［2005］15号

各市（州）、县（市、区）人民政府，省级各部门：
　　《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号，以下简称《决定》）是进一步深化改革，落实最严格的土地管理制度的重大决策，是实现四川发展新跨越，全面建设小康社会的重要保障，意义重大，各地、各部门必须认真贯彻执行。现结合我省实际，提出如下意见。
　　一、以科学发展观为指导，明确严格土地管理的指导思想和目标任务
　　（一）充分认识严格土地管理的重要性和紧迫性。土地问题关系国家粮食安全、社会稳定和经济平稳运行。严格土地管理，是由基本国情和省情决定的，是树立和落实科学发展观、促进经济社会可持续发展的重大举措，也是节约土地资源，遏制耕地减少势头，更加科学合理利用资源的现实要求。各地、各部门一定要站在全局和战略的高度，从国情省情出发，按照确保国家粮食安全，走新型工业化道路，加快城镇化进程，维护人民群众利益和社会稳定，巩固宏观调控成果的要求，充分认识严格土地管理和保护耕地的极端重要性和紧迫性，真正把思想和行动统一到中央的决策和部署上来，统一到落实最严格的土地管理制度上来。
　　（二）进一步明确严格土地管理的指导思想和目标任务。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，用科学发展观统领土地管理工作，从增强执政能力和提高依法行政水平的高度，坚决贯彻落实《决定》，正确处理保障发展和保护资源的关系，严格依法管理土地，切实保护耕地特别是基本农田，大力推进土地资源向土地资本转变，充分发挥市场机制在土地资源配置中的基础性作用，加大土地资产运营力度，积极推进土地利用方式和管理方式转变，不断提高土地资源调查评价、规划、管理、保护和合理利用水平。注重运用法律手段、经济手段和必要的行政手段，从体制、机制、法制、政策等方面，逐步建立起适应社会主义市场经济体制要求、符合国情省情的最严格的土地管理制度，严格保护土地，促进持续发展，维护合法权益，调控土地供应，有效服务社会。
　　（三）认真学习宣传《决定》，牢固树立遵守土地法律法规的意识。《决定》从严格土地执法、加强规划管理、保障农民利益、促进节约用地、健全责任制度等方面作出了一系列新的重要规定。各地要认真组织学习并做好宣传工作。省国土资源主管部门要积极与有关部门协商，研究制订我省各级政府领导干部及国土资源主管部门领导干部土地管理法制学习教育活动的方案和考核制度并组织实施。通过学习宣传教育，进一步增强各级领导干部依法管地的意识，提高依法管地的水平和能力；进一步增强依法用地的意识，在法律法规允许的范围内合理用地。对违反法律法规批地、占地的，必须承担法律责任。
　　二、严格执行土地管理法律法规，全面贯彻落实《决定》
　　（一）严格土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理。要以耕地保护为重点，以基本农田保护为核心，认真做好土地利用总体规划的实施管理并根据国务院部署开展修编工作。各地要对上轮土地利用总体规划实施情况进行认真评估，为下轮土地利用总体规划修编做好准备。土地利用总体规划修编以地籍详查资料为依据。依法做好土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划的相互衔接工作。严禁在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围外设立各类开发区（园区）和城市新区（小区）。新设立各类开发区（园区）必须符合土地利用总体规划和城市总体规划并经国务院或省政府批准。经清理审核后保留的开发区（园区），要按照“布局集中、用地集约和产业集聚”的原则严格用地审核。不符合土地利用总体规划和城市总体规划且已取消的开发区（园区）或未经批准擅自设立的开发区（园区），不得批准用地。严格土地利用总体规划的修改，切实维护土地利用总体规划的严肃性、权威性。凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须报原批准机关批准。
　　（二）加强土地利用计划和建设项目用地预审管理，提高建设用地报批效率。严格执行《决定》和国土资源部《土地利用年度计划管理办法》（国土资源部令第26号）、《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第27号），从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度。农用地转用的年度计划实行指令性管理，跨年度结转使用计划指标必须严格规范。凡不符合规划、不符合国家产业政策或者没有农用地转用指标的建设项目，不得通过项目用地预审。项目建设单位向发展改革等部门申报核准、备案或审批建设项目时，必须附国土资源主管部门预审意见。建设项目预审批准文件两年内有效。已经预审的项目，如需对土地用途、建设项目选址等进行重大调整的，应当重新申请预审。
　　对国务院和省政府批准的能源交通水利等基础设施建设项目；总投资在1亿元以上，且投资密度每亩150万元以上工业项目；国家和省级高新技术开发区内总投资在5000万元以上，且投资密度每亩150万元以上的高新技术产业化项目；对市（州）国民经济和社会发展有重大影响的，总投资在1亿元以上的招商引资生产型和基础设施项目用地，按照“先期介入、预审协调、快速办理”的原则，建立“绿色通道”。具体办法按《四川省人民政府关于保障工业用地促进经济发展的若干意见》（川府发〔2003〕28号）的规定办理。
　　(三)完善征地补偿和安置制度，维护被征地农民的合法权益。认真执行土地管理法律法规和国土资源部《关于印发〈完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见〉的通知》（国土资发〔2004〕237号）、《关于印发〈关于完善征地补偿安置制度的指导意见〉的通知》（国土资发〔2004〕238号），按照《决定》的要求健全征地程序，加强征地实施过程监管。县级以上人民政府要严格依照现行法律法规和省委、省政府有关规定对被征地农村集体经济组织和农户支付土地补偿费和安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，对符合规定的失地无业农民实行低保、失业保险，有条件的还应逐步落实养老保险和医疗保险。政府土地收益应首先用于失地无业农民社会保障和就业培训，其具体比例或额度由市、县政府制定。各市（州）政府每年要向省政府报告土地收益用于失地无业农民社会保障和就业培训支付情况。土地补偿费和安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费要依法足额及时支付给被征地集体经济组织和被征地农民。根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，全征全转、撤销建制的，土地补偿费经该集体经济组织2/3以上的成员同意，可直接支付给被征地农户；部分征收的，土地补偿费支付给被征地集体经济组织，由该集体经济组织按照主要用于被征地农户的原则和村务公开的规定合理分配；法律法规另有规定的除外。被征地的农村集体经济组织应将征地补偿费用的收支和分配情况向本集体经济组织成员公布，接受监督。监察、农业、民政等部门要加强对农村集体经济组织内部征地补偿费用分配和使用的监督。征地补偿、补助费用不得拖欠。对拖欠达3个月以上的市、县暂停农地转用和征收土地审批。征地补偿、补助费用未依法足额及时支付的，被征地集体经济组织和农户有权拒绝交付土地。各地要按照《决定》要求切实做好被征地农民的安置工作。
　　根据《决定》要求，省政府将制订各市、县征地统一年产值标准。各县（市、区）要组织国土、统计、工商、物价等部门依照有关法律法规要求广泛征求意见，按规定组织听证，初拟当地征地统一年产值标准报市（州）政府，经市（州）政府审核和审定后报省政府，为省政府制订全省各市、县征地的统一年产值标准提供依据。条件成熟时，省政府还将制订各县（市、区）征地区片综合价。各市（州）要按规定尽快制订新的地上附着物和青苗补偿费补偿标准，报省政府批准后执行。大中型水利水电工程建设征地的补偿费标准和移民安置办法，按国务院有关规定执行。
　　(四)加强土地开发整理工作。土地开发整理工作要以整理为重点，切实搞好项目的规划设计和预算审查并严格实施。各地要把土地开发整理作为服务“三农”，保障经济发展用地的一项重要工作抓紧抓好并将其纳入政府和国土资源主管部门的目标考核。国土资源主管部门要积极与发展改革、财政、农业、林业、水利、环保等部门协调，将土地开发整理项目与中低产田改造、以工代赈、移民安置、小流域治理、生态工程等项目相结合，多渠道多方式地开展本地区土地开发整理工作，防止土地污染，努力提高耕地质量。
　　各地要认真贯彻落实省财政厅、省国土资源厅、中国人民银行成都分行《转发财政部、国土资源部用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法的通知》（川财综〔2004〕43号）的规定，土地出让金用于农业土地开发的比例，按不低于土地出让金平均纯收益的15%的比例确定。
　　(五)盘活存量土地，严禁闲置土地。清理、盘活存量和闲置土地，重点应放在闲置的经营性用地、低效利用的工业用地和划拨土地、大学等教育用地、工业园区的闲置土地以及破产企业、停建项目的土地，准确掌握存量土地和闲置土地的分布现状、闲置原因，不留死角和空白。对存量土地要按照城市规划确定的用途纳入政府土地储备库并及时开发整理，尽快形成供地条件。对已签订供地协议或意向性供地协议的存量土地，要进行全面清理。属于经营性用地的一律实行招标拍卖挂牌出让，属禁止性的项目不供地，资金不落实的不供地，不符合供地要求、不符合产业政策的项目意向性供地，一律解除协议，重新安排使用。可以供地的项目，要按照节约用地原则重新核定土地供应量。对不符合城市规划要求，影响城市功能分区和产业布局的项目，该调整供地的要重新调整。对工业用地在符合规划、不改变原用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，原则上不再收取或调整土地有偿使用费。对存量土地有限或结构不合理的县（市、区）引进的项目，积极探索异地安排在存量土地较多的集中发展区域的办法，形成集聚效应。对闲置土地要依法按程序处置。闲置两年以上的，必须依法收回；对闲置不满两年的，必须征收土地闲置费，可以收回的要收回，该动工的限期动工建设，该调整使用的重新调整使用。
　　国务院《决定》下发后经依法批准农地转用和征收土地，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；已实施征地，满两年未供地的，在下达下一年度的农用地转用计划时扣减相应指标。国务院《决定》下发前经依法批准农地转用和征收（征用）土地，但还未实施具体征地或用地行为的，从国务院《决定》下发时起算，满两年仍未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效。
　　(六)严格保护基本农田，强化土地用途管制。严格限制农用地转为非农业建设用地，严禁擅自占用基本农田进行非农建设，确保基本农田总量不减少，质量不下降，用途不改变并落实到地块和农户。禁止占用基本农田挖鱼塘、种树和其他破坏耕作层的活动，禁止以建设“现代农业园区”或者“设施农业”等任何名义占用基本农田变相从事房地产开发。符合法定条件，确需改变和占用基本农田的，必须报国务院批准。
　　各类建设用地不得擅自改变土地用途。为实施城市规划需要改变土地用途的，经依法批准后，由土地所在地的市、县政府对划拨土地依法予以收回，对出让土地按原用途评估价收购，纳入政府土地储备库；经批准不纳入政府土地储备库的，应按改变用途后的市场价补缴土地出让金。国有企业改制成非国有企业，不改变土地用途的原有土地，由市、县政府依法办理出让手续；改变用途以及企业破产或迁移的原有土地，由市、县政府依法收回或收购，纳入政府土地储备库；经批准不纳入政府土地储备库的，应按改变用途后的市场价补缴土地出让金。划拨土地不改变用途的，可以依法办理出让手续并按市场价补缴土地出让金。依法取得的土地上原经批准已建的地上建筑物用途与土地用途不一致的，可以依法补办出让手续或重新签订土地出让合同并按改变用途后的市场价补缴土地出让金。对擅自改变土地用途或者擅自改变地上建筑物用途导致土地用途改变的单位和个人，应依法严肃查处。
　　加强土地利用全程管理，严格执行土地出让合同。除工业用地外，以出让方式获得的土地增加容积率或改变其他使用条件的，必须按原楼面地价补缴土地出让金，重新签订土地出让合同。对划拨土地和工业用地等协议出让土地应在划拨用地决定书和土地出让合同中明确土地用途、容积率等使用条件并要求不得改变用途，否则由政府依法或按约定收回。
　　（七）加强土地产权管理。土地产权管理以土地登记为基础。各地要充分利用现代高新技术手段建立和完善土地统一调查、登记和统计制度，确保土地数据的真实性和及时性。要依法对土地所有权和使用权进行登记，加快对房改房土地使用权的登记颁证工作，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益。
　　(八)加大土地资产运营力度，规范土地市场行为。大力推进土地资源向土地资本转变，充分发挥市场机制在土地资源配置和价格形成中的基础性作用，运用市场机制抑制多占、滥占和浪费土地。按照非饱和适度供地原则控制土地供应总量，完善规划条件，优化供地结构，提高土地资产运营质量，增加土地单位面积收益。大力提高有偿出让、市场化供地和拍卖比例，经营性用地全部实行招标、拍卖、挂牌出让并以拍卖为主，限制挂牌，其中商品住宅用地全部以拍卖方式出让。要采用招标、比选、竞争性谈判等竞争方式选择土地整理实施机构和土地评估机构。建立健全土地资产运营的体制、工作机制和土地统一管理、土地收购储备、土地公开交易、土地地价管理、土地市场管理、土地收益管理以及土地资产运营统计、信息发布、驻场监督、档案抽查等制度，加快建立和完善土地有形市场，加强土地资产运营的全程管理。严格界定经营性用地和工业用地，严格划拨用地范围、标准和用途。经营性基础设施用地要逐步推行有偿使用，积极探索工业用地招拍挂出让的办法。各地要按照“收支两条线”的原则强化土地资产运营的资金管理，对土地出让收入要及时足额入库，纳入财政综合预算管理，不得减、免、缓。对未实行收支两条线的部门要追究有关责任人的责任。对利用土地融资的资金要专款专用、封闭管理，不得挪用，确保资金安全。
　　根据《决定》要求，省政府重申：基准地价以外的区域，协议出让最低价不得低于新增建设用地土地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和；基准地价以内的区域，协议出让价格最低不得低于基准地价的70%，且政府收取的出让金不得低于基准地价的20%。违反规定低价出让土地造成国有土地资产流失的，要依法追究责任；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　(九)大力推进节约和集约用地。发展工业要按照走新型工业化道路的总要求，从有利于高效利用，节约用地出发，鼓励新型工业项目向工业园区聚集，促进产品链的上下延伸和横向整合，优化产业布局。新上项目首先要利用现有存量土地，严格控制建设占用耕地、林地、草原和湿地。各地、各有关部门要严格执行国土资源部《关于印发和实施〈工业项目建设用地控制指标（试行）〉的通知》（国土资发〔2004〕232号），按照集约用地的原则严格控制厂区绿化率，决不允许以建“花园式工厂”为名圈占土地。要加快标准厂房建设，大力推广标准厂房招商，引导中小企业项目进入多层标准厂房，提高土地容积率。标准厂房用途不得改变。要建立健全土地集约利用评价考核指标体系，对工业项目建设用地进一步推行投资密度、容积率和产出效率等控制指标，提高土地集约利用水平。
　　城镇建设要严格执行土地利用总体规划、城市总体规划，节约和集约用地。各类建设项目必须严格按照用地规划设计条件进行建设；不准超标准建宽马路、大广场；继续停止高档别墅类房地产、高尔夫球场等用地审批。
　　根据国务院《决定》要求，依照国家产业政策，对淘汰类、限制类项目分别实行禁止和限制用地并严格执行工程项目建设用地定额标准，具体实施办法由省国土资源主管部门制定。
　　（十）加强村镇建设用地管理。要按照控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的原则编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄和集镇规划，明确小城镇和农村居民点的数量、布局和规模。鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。农村集体建设用地必须符合土地利用总体规划、村庄和集镇规划并纳入土地利用年度计划，凡占用农用地的必须依法办理审批手续。坚决杜绝未经批准占用土地的现象。各地要采取有效措施，引导农村村民住宅按规划、有计划地逐步向小城镇和中心村集中。对城市规划区内的农村村民住宅建设，应当集中兴建农民住宅小区，防止在城市建设中形成新的“城中村”，避免“二次拆迁”。对城市规划区范围外的农村村民住宅建设，按照城镇化和集约用地的要求，鼓励集中建设农民新村。进行“村改居”需将农民集体所有土地转为国有土地的，必须依法办理手续。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。引导新办乡镇工业向建制镇和规划确定的小城镇集中。在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。
　　(十一)巩固土地市场秩序治理整顿成果，继续严格依法查处违法案件。继续深化土地市场治理整顿工作，巩固成果，防止“反弹”。对2003年以来清理出来的问题要依法严肃处理，绝不能以罚代法、搞下不为例。坚决纠正违法用地只通过罚款补办手续的行为；确需补办手续的，严格按照国务院《决定》的有关规定办理。要严格按照土地管理法律法规和国务院《决定》要求，着重解决有法不依、执法不严、违法不究和滥用行政权力侵犯农民合法权益的问题。加大土地管理执法监察力度，国土资源主管部门要与纪检、监察、公安、检察机关密切配合，集中查处一批土地违法的大案要案，依法追究有关责任人的行政责任和刑事责任。积极开展动态巡查，扩大卫星监测范围，提高综合执法能力。建立土地管理执法监察黄牌警告制度，凡被黄牌警告两次的市、县，暂停农地转用和土地征收审批，具体办法由省国土资源主管部门制定。
　　三、建立完善土地管理的责任制度
　　(一)进一步明确各级政府土地管理的责任。盘活存量建设用地的权力和利益在各地，保护和合理利用土地的责任在地方各级人民政府。在确保严格实施土地利用总体规划，不突破土地利用年度计划的前提下，省政府可以统筹本行政区域内的用地安排，依照法定权限对农用地转用和土地征收进行审批，组织本行政区域内耕地占补平衡并对土地管理法律法规执行情况进行监督检查。各地要对土地利用总体规划确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，政府主要领导是第一责任人。新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、土地复垦费、用于农业土地开发的土地出让金等必须依法按规定使用，不能用于平衡财政预算。按照国土资源管理体制改革的要求，各级政府要积极支持各级国土资源主管部门依法行政，有效开展工作；各级国土资源主管部门要进一步强化为地方经济社会发展服务的意识，切实做好用地保障和土地管理工作。
　　(二)建立健全耕地保护责任的考核体系。进一步完善土地管理目标责任制和激励约束机制。省政府定期向各市（州）下达耕地保护特别是基本农田保护责任考核目标。各市（州）人民政府每年要向省政府报告耕地保护特别是基本农田保护责任目标的履行情况。省国土资源主管部门要会同农业、监察、审计、统计等部门定期检查监督和考核各地耕地保护特别是基本农田保护责任目标的履行情况并向省政府报告。对认真履行责任目标，成效突出的，要给予表彰；对没有达到责任目标的，要在全省通报并责令限期补充耕地和补划基本农田。
　　(三)严格土地管理责任追究制。对违反法律规定擅自修改土地利用总体规划的、发生非法占用基本农田或擅自改变基本农田用途的、未完成耕地保护特别是基本农田保护责任考核目标的、征地侵害农民合法权益引发群体性事件或重要信访案件且未能及时解决的、减免和欠缴新增建设用地土地有偿使用费的、未按期完成基本农田图件备案工作的、违反经营性土地出让纪律规定的，要严肃追究有关政府和部门的责任，对有关责任人员由上级主管部门或监察机关依法定权限给予行政处分。同时，上级政府要责令限期整改，整改期间暂停农用地转用和征地审批。具体办法由省国土资源主管部门会同有关部门另行制定。实行补充耕地监督的责任追究制，由国土资源主管部门和农业部门负责对补充耕地的数量和质量进行验收并对验收结果承担责任。
　　(四) 加强土地管理行政能力建设。深化省级以下国土资源管理体制改革，理顺领导干部管理体制、工作机制和加强基层队伍建设。市、县人民政府要确保基层国土资源管理所机构、编制、经费到位，切实发挥其在土地管理和执法中的作用。国土资源主管部门要会同有关部门按照《决定》的要求组织实施“金土工程”，充分利用现代高新技术加强土地利用动态监测，建立土地利用总体规划实施、耕地保护、土地市场的动态监测网络，扎实做好各项基础工作，进一步提高土地管理能力和水平。


　　　　　　　　　　　　　　四川省人民政府
　　　　　　　　　　　　　二○○五年七月一日

　　如若说审判是通过司法裁判对正义的矫正和再分配，那么对审判的管理便是对司法自身所分配正义的再矫正。司法是通过裁判的形式对社会矛盾进行管理、调和与钝化进而参与到社会管理的进程中来。而审判管理是对司法自身的再管理，对司法所生产的矫正型正义、分配型正义再矫正、再分配。审判本身是一项严肃的诉讼活动和司法过程，因而审判权的运行必然要遵循诉讼自身的规律和司法所特有的运行轨迹。但当审判偏离司法的运行轨道和诉讼规律，正义自然无法得到矫正，对审判的管理也就变得需要、可能和迫切。本文拟通过考察审判流程生产正义的低质效、基于审判管理视角的分析和诉讼化改造探寻正义的实现路径。全文分为三个部分：第一部分从司法实践考察正义的低质效。第二部分则重点从法律规范和法官素质等分析正义无法兑现之因。第三部分基于审判一体化的视角，寻求正义的改进和优化路径。

　　一、问题的提出：审判流程生产的正义低质效

　　1、审判所输出的正义质量赤字

　　质量赤字是指审判系统所生产和向社会输出的正义低质量。低质量的正义主要表现在实体和程序上。即在实体或结果上，正义没有归位而是错位、越位；在程序上，没有遵守程序原则或程序法的相关规定。低质量的正义可能在结果上是公正的，但严重违反了程序法的相关规定，或者遵守了程序法的相关规定，但未能发现客观真实而造成冤假错案。即使实体处理和程序准则都得到严格恪守，但证据采信和裁判说明不够透彻清晰而引发受众的严重不满，我们仍认为正义还是没有完全得到再矫正和再分配，司法的过程不是失败即为低质。正义的低质量不仅表现为个案上的努力，也可能凸显为普遍的追求，即司法系统所生产的裁判在时间和空间尺度上的统一与协调。部分案件实体结果处理上没问题的，但程序上经不起推敲或程序也无瑕疵，但因为裁判文书缺乏说理而无法被当事人、律师等受众接受、信服及信赖。如此工序所生产的正义均是低质的，都不是司法本应具有的品质。另外，正义生产的低质也可能表现为个案的合理性拷问与普遍追求上的不协调，即司法或裁判尺度在时间与空间上的不统一。往往很多相似案件在此法院认定侵权，在彼法院即可能被否决，只是因为法院的变更，王海系列打假案便是重要的佐证。甚至相似的案情与基本事实，适用同样的法律在此时可能被判决支持，而在彼时却可能被判决驳回，只是因为法官的更换或时间的单纯性推移。二审案件的过高改判率是审判尺度在空间上不统一最佳例证。以笔者所在的X市法院为例，经过笔者的有效统计和归类整理，近三年(2008-2010)，辖区内基层法院上诉到该院的民商事案件改判率达到了40%之高[①]。显然司法个案的错判是正义输出的不力和赤字表现，但个案努力与普遍性追求上的不协调、不统一更让人诟病，更难以公众接受，司法自身的权威也就难以树立，裁判的解释力、说服力也难以得到彰显。司法的社会认同感无法有效提升。

　　2、审判所输出的正义效率低下

　　迟到的正义显然是非正义。正义迟到往往意味着正义自身的效用递减直至无效。我们可以设想下，当冤假错案铸就之时，当事人已经被判处死刑或无期徒刑，被告人的生命或自由已经被剥夺，显然通过改判将正义纠正，被告人的自由和生命因为正义的迟到难以再恢复原貌。另外，比如当事人急需通过司法的救助和确认获得赔偿而治病等，那么司法的繁琐、拖沓下的正义显然对于当事人来说是远水不解近渴。因而迟到的正义往往是非正义。

　　（1）审判所输出的效率低下首先表现在整体或宏观上结案不均衡或突击性结案。查阅司法统计的相关数据可知，大部分的法院和法官都能够在年底将所有新收、承办的案件结案，但是仔细对比各个季、各月份的结案数，我们会发现结案严重不均衡在全国法院都是一个通病，突击性结案在每个法官身上都有或多或少的印证与痕迹[②]。突击性结案显然不是司法的本来面目，亦无法向当事人、社会输出可期待的正义。突击性结案让很多对正义渴望、期待已久的当事人苦苦煎熬，让社会对司法的不力批评和质疑声不断。

　　（2）在个案或司法的微观运作上，司法所输出的低效率也是显而易见的。众所周知，往往很多案件需要通过一拖再拖或反复的改判、重审、上诉等繁杂的程序，正义才会降临。而对于饱受折磨的当事人显然无法对司法的低效运作满意。以笔者所了解的行政审判为例，按照诉讼法的相关规定，行政诉讼一审结案期为3个月，二审结案期为两个月，但在司法实践操作中，无论案件难易程度、法律关系繁简与否等一切可能影响审判效率的因子，承办法官或案件主办人往往都拖到最后下裁判，二审不开庭案件的合议更是如此。从个案的时间运转上来看，司法的低效是显而易见的乃至不言而喻。在微观运作上，司法的低效还可能表现为大量的案件需要穷尽所有的诉讼或司法程序才能实现正义的降临。这种繁琐的运作一方面可能是因为当事人对诉讼资源或司法程序的滥用，即使案件实体或程序的运作上公正的，但当事人仍希望通过不断的上诉、申诉等司法程序穷尽所有可能救济渠道以实现其目的获得额外的利益。最典型的如，很多关于道路交通事故导致的保险纠纷，无论一审裁判结果如何，保险公司作为赔偿人无一例外、义无反顾地会选择上诉[③]，通过上诉拖延来延缓裁判的履行时间或者争取调解时间以争取更有利的诉讼利益。因为当保险公司大量、频繁地应对道路交通人身损害赔偿纠纷时，其已经有专业的律师或专职法律人员应对，已经有足够的司法经验和丰富技巧应对，通过上诉等程序的拖延，可能为自己理赔争取更多的时间，更长的资金周转期。这是一种典型的诉讼资源滥用，通过恶意性上诉获得诉外利益而非因为司法不公寻求上诉等渠道获得更多、更优质的正义。当然个案穷尽所有上诉、申诉、审判监督等程序也可能是因为司法不公而衍伸出来的低效正义而非当事人对司法资源的滥用或恶意性上诉。这种因为原判决的错误或瑕疵需要通过上诉、申诉等程序进行再矫正来获得的正义是曲折性正义，正义虽然在最终实体结果上获得了满足，但生产的流程或实现的过程显然是太漫长了，也即正义的实现是低效率的

　　二、原因的解析

　　1、审判的腰斩与异化

　　审判是一个连续性的司法过程，亦是审与判的一个有机结合体。但目前的司法实践中，大量的审判是被腰斩和分割的。最典型的如审委会制度对审判的人为性切割。按照人民法院组织法的相关规定，审委会是通过听取承办人对案件的描述和分析、对卷宗查阅等方式进行集体表决的[④]。这种决策模式的最大优势在于集中了法院优秀的头脑和充分发挥了集体决策的优势。但弊端也是显而易见的。比如往往审委会的委员都是不直接参与开庭的，也就当然无法听取当事人及其代理人或辩护人的陈述与辩论，审委会委员只是通过简单的查阅卷宗和听取承办法官的陈述就判案而不审理是对审判有机体的人为性切割。这种切割将审判分离，导致审者不判、判者不审的司法扭曲。审委会这种运作模式对司法正义的实现有不少的负面实现。首先，这种集体化的决策模式模糊和淡化了审判者的责任承担，比如经过审委会之手铸就的冤假错案，可以说大部分审委会委员都是有不可推卸的责任，都有责任无异于都无责任，大家都不需要承担承担顶多也是将这种集体性决策恶果由承办法官一人独自承受，责任的淡化与模糊显然无法督促审委会委员认真办案。其次，审委会委员只是通过阅读卷宗和听取承办法官的陈述裁判而不直接审理案件是对审判的机械切割，违背了直接原则和辩论原则。因为按照审判的基本原理，直接听取当事人及其诉讼代理人等地陈述和辩论是裁判出炉的必经程序，而审委会这种判不审的司法决策模式显然有悖于诉讼和审判原理[⑤]。第三，这种集体性的决策模式也作为案件的承办法官可以“审者不判”。笔者以为这种案件审理模式不仅不利于督促审判人员加强学习主动提高审理能力和水平，反而助长了其对审委会的依赖性和放松自我学习的惰性。我们站在承办人的角度，承办法官遇到疑难复杂案件完全可以通过依赖和求助于审委会，而丧失学习和自我提升的动力。另一方面，即使承办法官通过自我加压和刻苦钻研寻求的司法结论因为审委会的否决同样无再次钻研的动力与可能。因而由此看来，如审委会这种对审判有机体人为分割的审判运作模式显然是制造冤假错案或司法输出正义的低质量的重要源头。我们不能把所有的正义质量赤字都归结于审判有机体的人为切割，但这无疑是无法回避的问题。当然，对审判有机体的切割，对合议庭的虚化肯定不只是局限于审委会，还有合议庭的自我蜕变和内部空心化亦是重要的正义质量赤字根源。当下，合议庭正在丧失其合议机能而被蜕化为一人庭或普遍性的独任审判。很多合议案件成为承办法官的基本任务或自留地，其他参与案件的合议成员无需做任何合议的工作，而只需在开庭时参加庭审。而所谓的案件调解、意见出具和裁判的作出基本上是承办法官一人在辛勤、孤独劳作。当然更极端的，有的非案件承办合议庭成员连卷宗也不阅，干脆在法庭上睡觉或胡思乱想而假装在开庭。合议庭合而不议是合议庭机能蜕化乃至丧失的重要表征。

　　2、法律规范的可操作性差与部分法官低素质的汇合。法律规范的自身不规范与部分法官低素质所汇聚的洪流是造就司法低质效的另一源头。法律规范的不规范导致其自身的可操作性差，导致司法人员无所适从。比如法律自身之间大量的错位、矛盾性规定，法律规定过于笼统或模糊而无法操作。最典型的如刑法，在量刑规范化未出台和推广之前，刑法的很多量刑条款因为幅度过大而导致法官自由裁量尺度明显过大致使大量的案件无法同质化裁判，即裁判尺度未能在时间和空间上有效统一。如若撇开法官的低素质，法律规范的不规范、条款的相互矛盾、自由裁量权过大完全可以通过法官运用司法推理、法律论证和漏洞填补等法律方法有效整合与弥补。可是当下的司法却屋漏偏逢连夜雨，法律规范的不规范与法官的大面积低素质不期而遇。自然正义的低质效也是在所难免了。也即笔者在此论述的法官低素质是指那些未能接受科班、专业的法律训练，运用司法的方法或法律方法对法律进行解释、漏洞填补。法官的这种大面积低素质是由于历史原因所造成的。据苏力教授对法官素质和来源的考察，文革后进入法院的相当部分是没有接受过系统、科班法律教育的[⑥]。因为文革结束后，整个国家百废待兴，公检法等司法机关在砸烂后的一盘废墟上重建，法律人才奇缺，因而整个的司法系统补充了大量的非法律人才，而这些人到今天正是风华正茂，占据审判要岗的法官。历史地看，这些人为文革后司法的恢复和重建作出了不可磨灭的贡献，但客观的讲，因为国家法制进程的快速推进和依法治国方略的急速前进，这些审判业务骨干因为未曾接受过系统、专业的法律教育而无法有效运用司法方法和技术进行系统、严密的司法推理对法律作出恰当的解释而最终无法向社会输出高质量的正义。

　　3、法官案件审判质量无一套科学、客观与严密的评估机制。司法裁判尺度不仅需要在时间上统一，也要在空间上有效协调与平衡。但目前司法的客观实际是，法官办案只要不是冤假错案就无需与先前的判决或其他法院的裁判保持大体的一致与平衡。在横向的地理纬度上，大量的案件在不同地域的法院或不同级别法院裁判会得到截然不同甚至对立的结论。不同级别法院裁判的迥异可以通过上诉程序和出台相关规范性文件或司法解释在一个司法区内得到统一，但两个互不隶属的同级别法院裁判因为无法通过上诉程序等得到统一而无法在同时段内相统一。最典型的如王海系列打假案，其在天津法院与北京法院所得到的裁判结果完全是对立的[⑦]。在纵向的历史维度来看，法官所承办的案件无需要同先前的裁判保持必要或大体的一致。即在同一个法院，此法官与彼法官因为学识背景、立场或对法律理解的差异而对相似或类似的案件在结论上不能保持大体的一致。因为在当下的审判体制，法官判案只需要依据事实和法律而无需参照先前的裁判。　　案例指导制度的缺失，缺乏一套严密、科学的案件审判质量评估机制尤其是横向与纵向的比对，司法裁判尺度无法统一也就是在所难免的事情了。当然，案例指导制度的探索，以法官群体为主要作者和读者的案例参照、司法尺度探讨、审判经验交流为主要目的《人民司法》（案例版）等杂志的有益尝试亦是推进司法尺度在时间和空间上协调和统一的重要制度化努力。这些探索和尝试正在逐步改善司法尺度差异过大的问题。

　　三、路径的探寻：审判一体化

　　审判一体化不仅是对审判有机体本来面目的回归与恢复，亦是改进正义生产模式的重要路径。审判一体化反映在诉讼链条上是对合议庭的诉讼化改造，反映在法院运转机制上是内部高度专业化及分工协作，反映在整个的司法系统来看便是裁判尺度在时间与空间上的同质化。

　　1、审判一体化的诉讼模式--合议庭诉讼化改造。合议庭是人民法院组织法规定的最主要审判组织与审判形式。按照人民法院组织法的规定案件审理主要有独任制、合议制和审委会决策制三种模式。其中合议制模式不仅是独任制、审委会制的基础，亦是最主要的案件审理模式。即案件通过合议是审理模式的常态，而独任制与审委会制均是其变形，即案件审理模式的非常态或者变态。一般案件趋向于简单化，我们会采取合议制的变式即独任制，而案件趋向于复杂化则倾向于采取审委会决策模式。但目前的司法实践或现状是合议制被认为的空心化即大量本该适用合议制的案件被人为地扭曲为独任审判或者本该通过合议庭决策的案件因为审判人员素质低下或偷懒而依赖于审委会决策。合议庭蜕变为一人庭或独任制审判最明显的表现便是很多非案件具体承办人员的合议庭成员在开庭前不阅卷，不参与调解，只是装模作样地参加下庭审。显然这种合而不议制的合议模式等同于将合议庭抽空了，合议庭空心化也是在所难免。合议庭的空心化削弱了合议制发挥集体优势的功能，而与独任制审判旨趣无差。这与合议庭的诉讼模式大相径庭，合议庭被空心化还表现为决策权被审委会的蚕食。即很多根本无需通过审委会讨论的案件因为承办法官偷懒而不钻研法律或规避责任承担而拿不定主意等因素而强行通过审委会集体性决策。审委会决策固然有发挥其集体智慧的优势，但审委会是合议庭的扩大与变形而非审判组织的常态。案件无论大小、难易程度都提交审委会，不仅审委会无法消化和承受，也无必要。但实际的司法运作中，因为审委会模式可以将司法责任转移或泛化等原因，合议庭自动放弃案件的决策权而让位于审委会亦是合议庭被虚空化的重要表现。因而笔者以为针对合议庭的空心化，应当让合议庭进入实体化运作模式复归合议庭本有的决策功能。一方面，在合议庭的内部运作上，应当防止合议庭蜕变为一人庭或独任庭，可以考虑对案件审判权进行横向分割。通过将审判分为事实审、证据审和法律审三审，实现合议庭成员之间的相互监督和制约。这样将职权和责任通过横向切割实现细化，有利于明晰每一位合议庭成员的权责利。通过对案件的事实认定合议、法律适用合议及证据审查合议让审判的每一个环节都能得到有效地合议，也让所有合议庭成员都共同负担对案件的质量保证而不是只要合议庭成员为非案件具体承办人就无所事事或可以高枕无忧。另一方面，在合议庭的外部机制上，可以考虑将合议庭扩容。即根据案件的具体情况和和特殊需要，对不同的案件进行分门别类地配置相应的合议庭规模及对结构做特殊处理。以往我们大部分的案件都是由三名审判人员组成合议庭（在基层法院一审案件还可能有一至两名人民陪审员加盟），即可能因为审判员数量的有限或一种司法的惯性所致，几乎所有的案件都是由三名成员组成合议庭。但人民法院组织法并未归合议庭的规模进行强行限制，只要是三名至七名或九名的单数均可。因而笔者以为应当打破思维定势，扩大合议庭的规模并优化其结构。比如对于疑难、复杂案件可以吸收审委会专职委员、资深审判员加盟，将合议庭扩大为七人或九人，以便在保持合议庭成员直接听取当事人及其诉讼代理人陈述和辩论优势的同时，又巧妙地嫁接了审委会的集体决策优势，而对于高度专业性、技术性的行业则完全可以吸收专家学者以人民陪审员的形式加盟以便应对复杂的技术问题保证审判质量及专家当事人的信任感和对裁判的认同感[⑧]。比如涉及城市规划的行政案件，可能里面的证据充斥着大量的图标和专业术语，作为不具备专业知识的审判人员不是一头雾水就是不知所云，而专家类的人民陪审员则可以弥补这个缝隙，让合议制审理模式疏而不漏。合议庭的扩容和结构优化不仅可以实现合议制与审委会决策制的双重优势，也再案件审理模式上打通了审与判的隔阂与鸿沟，真正实现了审判一体化，也从根本上保证了审判质量

　　2、审判一体化的管理机制--分工与合作并进的协作式正义生产机制。审判一体化不仅仅要强调协作，更追求分工。因为只要在高度分工的基础上合作，协作才有价值。只有分工才有合作的必要，而合作是对分工的整合。著名文学家韩愈曾经有个著名的论断--闻道有先后，术业有专攻。审判本身即是一种高度专业化的技术性工作。审判技术体系庞杂，内容丰富，在现代社会高度分工的情势下，没有任何一个审判员可以精通所有的审判类别与领域。因而对审判有机体进行切割与分工是必然趋势。而现在审判中流弊的重要表现是审判的大杂糅无明确的分工，无长时段的打磨与专业积累，审判人员无法有效实现对该类审判的熟练化操作乃至精通。按照英国大法官柯克的理解，审判技术是一门实践理性而非自然理性或理论理性。即审判技术需要长期的打磨与锤炼才能掌握。而美国著名法学家霍姆斯也有相似的论断，即法律的生命在于经验而非逻辑。这个论断并不意味着法律或法官是不讲逻辑的，而是说法律需要大量的经验不断延展、不断丰富。而这些司法经验正是审判人员最宝贵的智力财富。现实的司法实践是，我们的法官无法实现专业化分工，自然合作也就是缘木求鱼了。频繁地法官轮岗，跨专业的换岗，法官疲于应付大量的程序性、事务性工作都是对法官专业化的致命伤害。因而笔者不赞成在法院系统内部甚至是在系统外进行大规模频繁地轮岗与干部交流，因为交流到其他不同种类的审判岗位甚至是完全放弃审判行业无异于让先前所积累的宝贵审判经验付之东流[⑨]。同时审判人员疲于应付大量程序性、事务性的工作亦是对审判工作专业化的伤害。在法官未能职业化的情境下，法官不仅需要开庭审理和裁判案件，还有从有限的时间里挤出大量的闲暇用于送达法律文书、交换证据等程序性工作，甚至参加文艺汇演、各种各样的知识竞赛、歌咏比赛等事务性工作。我们很难想象一个法官在此情此景下能有精力和功夫专心研磨庭审技能和裁判艺术。因而审判专业化也就成为黄粱一梦，而缺失专业化基础的审判一体化无异于无本之木、无源之水。在假定一个审判人员的可用时间总量是有限的情境下，审判人员用于事务性和程序性工作时间增多，用于揣摩庭审和研究裁判技术的时间必然会减少。因而笔者以为可用考虑在法院内部建立一站式案件管理中心，由一站式案件管理中心负责所有的程序性和事务性工作，为审判人员腾出时间和空间去揣摩庭审和研究裁判技术。同时一站式案件管理中心还要对案件性质、庭前调解、繁简分流审判流程动态管理作出合适的判断与恰当的安排。因为只有案件管理中心对案件的难易复杂程度作出合适的判断才能为合议庭的规模选择一个合理的界定，只有案件管理中心对审判流程进行动态化的监督，才能防止突击性结案，保证均衡式样结案。

　　3、审判一体化的审判体制--裁判尺度的同质化进路。

　　裁判尺度的同质化不仅是审判一体化在整个司法系统的宏观式布局，也是最终实现司法正义的普遍性追求与制度化努力。只有在个案正义的基础上实现正义的普遍化即裁判尺度的同质化，正义的改进才能说是得到了系统性的覆盖和全面性的推进。笔者以为构建审判一体化的审判体制应当遵循裁判尺度的同质化进路，即构建案例指导制度，普及法律思维与法律方法与推进司法规范化建设。

　　（1）稳步构建案例指导制度。我国不是判例法法系国家，因而法官判案无需遵循先例，也不必强制参照先前性裁判。但案例指导制度的建设有助于推进我国吸收判例法法系的优点，由成文法国家转型为成文法与判例法齐头并进的国家。因为判例法是统一裁判尺度的重要思路，虽然现行司法体制下法官裁判无需要尊重先例，但事实上最高人民法院在其《统计公报》上定期公布的案例，以法官群体为主要作者和读者的《人民司法》杂志的强势发行与推广，大量的法官在茶余饭后或裁判之前都翻阅其中的案例以便为自己的裁判结论寻求实践上的支持或理论的补充，因而事实上，法官裁判参照《最高人民法院统计公报》或《人民司法》上的案例无疑是推进裁判尺度在空间上同质化的重要方法。以相关的案例杂志发展等推进案例指导制度建构不失为统一司法尺度，让正义普照大地的一种可依循进路。

　　（2）大面积普及法律思维与法律方法。法律思维是法官等法律人所特有的区别日常生活逻辑而在法律基石上建构的一套思维系统。法律方法是法律思维的外化，在案件审理中的具体性运用。法律思维是法律方法所依托的思维基础。法律思维要求法律人能分辨客观真实与法律真实，能够以现行法为逻辑起点，将程序性规范前置于实体性规范。而法律方法则要求法官在不断留恋往返于案件事实和法律规范之间，寻找两者的最佳契合点。在法律相互冲突之间做出判断与选择，在法律空白或缺失之际，法官能够像立法者一样思考进行漏洞填补，并在裁判理由中说服裁判的受众对象，立法者在遇到此类情况也是如此思考和决断。由此看来法律思维与法律方法在法官群体的大面积普及，有助于所有审判者在面对法律冲突或法律空白时能作出大体一致的判断与抉择，以保障裁判尺度在空间上更广阔的统一或同质化。因而法律思维的普及，法律方法的运用能够契合统一裁判尺度的需要，普及法律思维与法律方法不失为统一裁判尺度的重要依赖路径。

　　（3）全面推进司法规范化建设。司法的规范化建设指模糊性规范具体化以明晰法官的权责利和裁判的边界，通过规范法官的庭审方式、调解技巧、裁判理由等促使裁判尺度的同质化。在全国法院系统正式推广的量刑规范化建设已经向我们展示了司法规范化的巨大魅力和良好成效。按照量刑规范化在在统一量刑尺度取得的巨大成果，我们完全可以将其扩大至整个司法领域，即所有的案件和司法的细节以规范化的形式将其规范、具体以压缩法官过大的自由裁量权和随意性裁判。司法规范化不仅仅局限于统一量刑尺度，也将违约尺度、侵权尺度等纳入裁判同质化的视野，我们希冀通过司法规范化建设将模糊的规范清晰化、具体化，将裁量权过宽的法律条款收窄，将混沌的裁判理由规范性展示在裁判文书的受众对象面前。依据量刑规范化在量刑尺度统一上取得的巨大成效及司法规范化的逻辑，笔者相信通过全面推进司法规范化建设完全可以为裁判尺度的同质化添一份光、增一片彩。

　　参考文献

　　[①] 数据来源于X市法院历年司法统计资料。

　　[②] 张金浪：反思与回应：均衡结案之中国式困境，载天涯法律网。