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公用企业垄断经营的正当化依据及其质疑

陈渝

摘要：本文在对传统理论中支持公用企业垄断经营的诸多理论的客观评介的基础上，运用法学、经济学新的理论研究成果对其合理性和科学性提出置疑。

关键词：公用企业 垄断 正当化依据 质疑

一、公用企业垄断经营的正当化依据

依据之一：经济上的自然垄断说

1、传统的理论观点

在传统的经济学理论中，公用企业的自然垄断经营源于两个理论支持，即规模经济效应和沉淀成本理论。

（1）垄断经营是规模经济的内在需求。按照经济学家的理解，公用企业之所以具有规模经济效是因为：第一，平均成本下降导致的规模经济。正如前文提到的那样，在非自然垄断行业中，单个企业随着产量的增长，其生产成本（边际成本和平均成本）先下降后上升，存在一个最佳经济规模。传统经济学理论认为，在自然垄断行业中，企业的边际成本持续低于平均成本,平均成本随产量增长持续下降，以至于单个企业生产所有产品的成本小于多个企业分别生产这些产品的成本之和。如果在自然垄断行业中存在多个生产厂商，将提高企业生产成本，最终损害消费者利益。所以在这样的行业中，最佳的状态是一家企业垄断的提供所有产品和服务。问题是，最后该由哪家企业来进行生产呢？一种方法是通过市场竞争保留下最有效力的一家企业，另一种方法是由政府出面对市场进入进行管制，赋予某家企业以垄断特权，维持规模经济而降低社会总成本。第二，网络导致的规模经济。这一点在前文已有所涉及，这里就不再赘述。

（2）巨大的沉淀成本(Sunk cost)是公用企业垄断经营的天然屏障。沉淀成本也称积淀成本或固定成本，指没有重新选择机会的投入或开支。有人形象地指出，沉淀成本所描述的，是已发生的一切都是既成事实，对于其后发生的变化皆应视作新的开始。比如股市里持股的浮动亏损就是沉淀成本，相当于亏损部分已从账户里划出。如果后来浮动亏损减少，则相当于该持股升值创造的新的赢利，并不能改变原来的亏损已经发生过的事实。沉淀成本构成了一般企业的退出壁垒，而在公用企业中，沉淀成本还构成了较高的进入壁垒。公用企业在设备和基础设施方面需要数额巨大的投资，固定资本一旦形成，折旧需要一个长期的过程，并且设备和基础设施很难转用于其他用途，这些资本沉淀在这个产业中很难再抽回。这也决定了在公用企业这个市场中，原有的经济要素很难退出原有的领地，而单薄的私人资本也很难介入，这就必然形成垄断。

2、现代的理论观点??成本的弱可加性（Subadditivity）

在公用企业管制实践中，人们发现传统观点对自然垄断的认识不够全面，因为原来的一个企业只生产一种产品的假设不符合实际情况。1982年，鲍莫尔、盘萨、威利格等经济学家对自然垄断做了重新定义。新的定义建立在弱可加性（也称次可加性、部分可加性）而非规模经济的基础上。在单一产品的情形下，弱可加性意味着由单一企业生产给定产量的总成本小于由多个企业生产时的总成本；在多产品情形下，弱可加性意味着由单一企业生产给定数量的多种产品的总成本小于由多个企业生产该产品组合时的总成本。根据这个定义，如果一个行业被称为是自然垄断的，在有意义的产出区间，成本函数是弱可加的，但弱可加性不一定意味着成本下降；在多产品情形下，自然垄断不一定要求非平均成本下降不可。通俗地讲，自然垄断通常发生在这样的情况下：在某一市场出现一个经营者之后，就排除了其他经营者以同样方式进入该市场，这或者是因为输送设施的约束（同时建设两套同样的设施事实上不可能），或者是因为生产的规模效应（收益随着生产规模扩大而递增）。例如，为了向城市居民供水，必须铺设遍及全国的供水网，如果存在竞争，每个企业都必须支付铺设管道的固定成本，因此，由单个企业集中供水就能实现总成本最低。电力供应和铁路运输也是如此，同时铺设两套以上管道系统进行竞争的成本比垄断经营带来的成本更高。根据这一新的定义，公用企业的自然垄断特征又有了新的解释：

（1）范围经济效益。范围经济效益，是指自然垄断企业能收到生产与分配的纵向统一利益和对多种用户提供多种服务的复合供给利益。范围经济以成本的弱可加性为基础，其原理在于，它要求企业必须将密切相关的业务有效聚合起来进行一体化经营才可以节约交易成本，加强企业的市场竞争力。

（2）规模经济。规模经济自然是符合弱可加性的，但根据弱可加性，在规模不经济的情况下，自然垄断也能成立。

很显然，上述理论变化并非经济学界对公用企业垄断经营正当性的反思，却正好是一次理论上的升华，更加强化了对公用企业自然垄断属性的诠释。

依据之二、政治上的公共利益保护说

该学说认为，公用企业产品与人民生活息息相关，均为社会公众日常生活必需品，同时又是社会公用的基础设施，是其他社会产品生产的前提和基础。在一定程度上，公用企业可谓社会经济生活的神经中枢，由谁经营，事关国计民生、国家主权与安全，非一般的竞争性行业可以比拟。因而，一旦开放市场，允许自由竞争，唯恐公用企业被欲行不善之人所掌握，有损害社会公共利益和国家安全之隅。

二、对上述理论依据的置疑

公用企业自然垄断经营理论的发展是一个逐步深入的过程，经济规律和政治需求不断更新着对公用企业垄断经营的“自然性”和“正当性”的诠释。但必须看到，西方经济学对自然垄断的分析是建立在微观经济学的一般框架之上的，它是一种以市场供求总量均衡为前提的抽象的个量分析，舍弃了供求的多样性及由此产生的替代性。同时它又是一种短期分析，没有顾及技术进步因素对规模经济、市场容量、成本、价格等方面的影响。具体来讲，上述理论的不足包括以下三方面：

1、缺乏对自然垄断程度的分析

既有的理论仅仅从生产的技术性要求来界定自然垄断，僵化地认为市场需求规模有限性是公用企业自然垄断成立的依据，没有以不同的需求状况来判断垄断的存在及其程度的强弱。实际上，公用企业内部不同环节有着对垄断和竞争的不同需求，即使在自然垄断环节也有着垄断程度的强弱之分。

强自然垄断环节的突出特点是新企业进入该产业具有很高的进入壁垒，已有的企业垄断地位稳定，但产品定价存在两难选择。按照一般产品定价原则，一方面，为了维持企业的良好财务状况和可持续经营，产品定价不能超过平均成本；另一方面，根据微观经济学的基本理论，只有当价格等于边际成本时社会的总福利才会达到最大。企业的边际成本一般高于其平均成本，上述两条定价原则可以同时满足。但强自然垄断环节的边际成本低于平均成本，这两条原则不可能同时满足。因此法律规制应着力于使价格高于边际成本以消除企业亏损，同时避免垄断价格的出现。

弱自然垄断环节的边际成本不低于平均成本，不会面临两难定价问题，但是其垄断地位可能会受到新进入企业的挑战，能否长期维持垄断地位是一个问题。弱自然垄断企业的边际成本高于平均成本，以边际成本定价则可赢利。如果新进入的企业以弱自然垄断企业的边际成本销售产品也能赢利的话，独家垄断就难以维持。除非存在一组有承受力（Sustainability）的价格，使新进入者的利润为负，同时使自然垄断的企业的利润为非负，这样才能使弱自然垄断企业可以长期维持垄断地位。然而，实践表明，只要市场需求增长足够地领先于垄断厂商生产规模的扩大，足以使新进入的厂商形成乐观的预期，那么，广阔的市场空间迟早会引发新厂商的进入，从而打破垄断形成竞争。例如在我国，改革开放和经济发展使国内长期被抑制的电信需求空前增长，尽管邮电部门全力增加供给，仍不能独家填满市场空间。所以90年代初，部分电信业务一经开放，新厂商就能找到用户。

随着科技的进步和创新，公用企业生产的流程和环节日益复杂，已经有学者运用公共财政理论对公用企业的竞争性环节和自然垄断性环节进行了如下细分（以电信、电力、民航、铁路运输为例）：

典型公用企业生产环节的划分
竞争性环节
重庆市人民政府


重庆市国家公务员职务升降办法

(1999年1月25日重庆市人民政府令第49号发布)

第一章 总 则

　　第一条 为了规范国家公务员的职务升降工作，保证公正合理地任用国家公务员，根据《国家公务员暂行条例》的规定，结合重庆实际，制定本办法。
　　第二条 本市国家公务员的职务升降，适用本办法。
　　本市各级人民政府组成人员的职务升降，不适用本办法。
　　第三条 市、区县（自治县、市）人民政府人事部门，负责本行政辖区政府工作部门内的国家公务员职务升降工作的综合管理和监督检查。
　　第四条 升降国家公务员的职务，必须贯彻革命化、年轻化、知识化、专业化的方针，坚持德才兼备，群众公认，注重实绩和公开、平等、竞争、择优的原则。

第二章 晋 职

　　第五条 晋升国家公务员职务，应在规定的职务名称序列和职数限额内进行。
　　第六条 晋升国家公务员职务，应逐级晋升。个别确因工作需要，德才表现和工作实绩又特别突出的，可以越一级晋升领导职务。
　　第七条 晋升职务，必须符合下列基本条件：
　　（一）能坚定地贯彻执行国家的法律、法规和各项方针、政策；
　　（二）有较强的事业心和责任感，努力为人民服务，工作实绩突出；
　　（三）廉洁奉公，遵纪守法，作风正派，能团结共事；
　　（四）具有拟任职务所需要的文化专业知识和工作能力。
　　国家公务员晋升领导职务，还必须具有胜任领导工作的理论政策水平和组织领导能力，并符合领导集体在年龄结构等方面的要求。
　　第八条 国家公务员晋升职务，必须符合下列资格条件：
　　（一）在近２年年度考核中定为优秀或近３年年度考核中定为称职以上；
　　（二）晋升科、处、局（厅）级正职，应分别任下一级职务２年以上；晋升科、处、局（厅）级副职和科员、副主任科员、主任科员职务，应分别任下一级职务３年以上；晋升助理调研员、调研员职务，应分别任下一级职务４年以上；晋升助理巡视员、巡视员职务，应分别任下一级职务５年以上；
　　（三）晋升处级副职以上领导职务，一般应有５年以上工龄和２年以上的基层工作经历；晋升处级副职以上领导职务和县级以上人民政府工作部门副职，应有在下一级２个以上职位任职的经历；
　　（四）晋升科级正副职和科员、副主任科员、主任科员职务，应有高中、中专以上文化程度；晋升处、局（厅）级正副职和助理调研员、调研员、助理巡视员、巡视员职务，应有大专以上文化程度；
　　（五）身体健康，能坚持正常工作；
　　（六）符合任职回避规定；
　　（七）按照管理权限由有关机关根据具体职位需要规定的其他资格条件。
　　对少数因工作特别需要，德才表现和工作实绩突出的，可适当放宽前款（二）、（三）、（四）项规定的资格条件。
　　第九条 晋升国家公务员的职务，按照下列基本程序进行：
　　（一）公布职位空缺、任职条件，采取领导和群众相结合的办法，推荐预选对象；
　　（二）按照拟任职务所要求的条件，对预选对象进行资格审查，产生考察对象，考察对象人选数一般应多于职位空缺数；
　　（三）在年度考核的基础上，采取个别谈话、民主评议或民意测验、专项调查、实地考察、同考察对象面谈、面试答辩等方法，广泛了解情况，并进行综合分析，对考察对象进行全面考察，择优提出拟晋升人选；
　　（四）按照管理权限由有关机关领导集体研究决定，并依法任命。
　　前款规定中，晋升领导职务的，还应同时严格按照有关选拔任用领导人员程序的规定执行。
　　第十条 国家公务员在受行政处分期间，不得晋升职务。
　　第十一条 对晋升职务的国家公务员，应当按规定进行任职培训。
　　第十二条 国家公务员职务晋升后，其级别低于新任职务对应最低级别的，应升至新任职务对应的最低级别。
　　第十三条 晋升国家公务员的级别，按照管理权限，由决定其职务任免的机关或同级政府人事部门批准。

第三章 降 职

　　第十四条 担任科员以上职务的国家公务员，在年度考核中被确定为不称职的，或者不胜任现职又不宜转任同级其他职务的，应予降职。
　　第十五条 降低国家公务员职务，每次降低一级职务。
　　第十六条 降低国家公务员职务，按下列程序进行：
　　（一）任免机关的人事工作机构提出降职安排意见；
　　（二）任免机关对降职事由进行审核并听取拟降职人的意见；
　　（三）按照管理权限由有权机关领导集体研究决定，并依法任免。
　　第十七条 国家公务员被降职的，其级别超过新任职务对应最高级别的，应降至新任职务对应的最高级别。
　　第十八条 国家公务员对降职决定不服，可按有关规定，提出申诉。
　　第十九条 被降职的国家公务员，如在新的职位上德才表现和工作实绩确实突出，经全面考察，可不受任职年限的限制，重新晋升其职务和级别。

第四章 纪律与监督

　　第二十条 国家公务员的职务升降，必须严格执行本办法，并遵守以下纪律：
　　（一）不准超职数和不按规定职位要求及规定条件晋升国家公务员职务；
　　（二）不准随意放宽或改变国家公务员职务晋升的条件；
　　（三）不准违反规定程序，个人决定国家公务员的职务升降或突击晋升国家公务员职务；
　　（四）不准要求晋升本人的配偶、子女及其他亲属的职务，或者要求晋升秘书等身边工作人员的职务；
　　（五）不准封官许愿，打击报复，营私舞弊；
　　（六）不准有其他有碍职务升降工作公正合理进行的行为。
　　第二十一条 市、区县（自治县、市）人民政府人事部门应掌握本级政府各工作部门职位设置和人员配备情况及本办法的实施情况，对国家公务员职务升降工作进行业务指导，受理对职务升降工作的举报、申诉等事宜。
　　第二十二条 对晋升为市人民政府工作部门处级职务，万州、黔江开发区管理委员会工作部门和区县（自治县、市）人民政府工作部门科（股）级职务以及上述职务降职的，应报同级政府人事部门备案。同级政府人事部门在１个月内不提出异议的，方可宣布任免决定。其中对市人民政府各工作部门越级和放宽任职资格条件等晋升的，须事先报市人事部门审核同意。
　　第二十三条 县级以上人民政府或者人事部门，对违反本办法规定，不按编制职数、职位要求、规定条件晋升国家公务员职务以及突击晋升国家公务员职务的，应宣布无效；对违反本办法规定，不按规定程序晋升或降低国家公务员职务的，应责令其按照规定程序重新办理或补办有关手续；对违反本办法规定的其它违纪行为，视情节轻重，依法对主要责任人或直接责任人给予批评教育或纪律处分。

第五章 附 则

　　第二十四条 本办法执行中的问题，由市人事部门负责解释。
　　第二十五条 本办法自发布之日起施行。