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亲子关系诉讼中价值冲突的判断与选择/王礼仁

作者:法律资料网 时间:2024-07-21 17:56:03  浏览:9669   来源:法律资料网
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亲子关系诉讼中价值冲突的判断与选择

——兼谈司法解释三(征求意见稿)关于亲子诉讼规定的正当性[1]

王礼仁



【内容提要】 在理论和实践中,一般认为,亲子鉴定涉及到女方和子女利益以及个人的名誉权、隐私权等,当事人完全可以拒绝鉴定。并认为一方拒绝鉴定时,亲子关系不能推定,更不能推定拒绝鉴定者承担不利后果。事实上,亲子关系不能推定是一种误读,亲子关系完全可以推定。至于是否支持亲子鉴定,以及对拒绝亲子鉴定者如何推定,则涉及到价值冲突判断和选择问题。从理论和实践中反映出来的问题看,亲子诉讼所涉及的价值冲突判断和选择,主要有如下几个方面:1、传统推定规则与现代科学的价值冲突与选择;2、名誉权、隐私权与生育权、知情权、亲权的价值冲突与选择;3、子女利益与父亲利益的价值冲突与选择;4、推定有利于原告与推定有利于被告的价值冲突与选择。通过对各种价值冲突进行综合分析比较,其结果表明,进行亲子鉴定和推定的整体社会价值是利大于弊,特别是对妇女儿童利益的保护更为有利。根据“两利相权取其大,利弊相较取其利,两弊相衡取其小”的价值冲突选择原则,对于亲子诉讼案件,一般应当支持和鼓励亲子鉴定,对于拒绝鉴定者,可以根据现有证据推定其承担不利后果。



【关键词】亲子鉴定 亲子推定 价值选择 婚生子女否认 非婚生子女认领

一、鉴定和推定在亲子关系诉讼中的意义

随着社会的进步和经济的发展,人们生活和工作方式发生了巨大变化,出现了异地打工、异地经营、流动经营热,又由于旅游业、休闲业、文化娱乐业、家教和保姆等新型产业的兴起,增加了男女之间的交往机遇,加之人们思想观念的变化,相伴而至的婚外情自然随之增多,婚外受孕(未婚先孕)也自然难免发生。同时,随着科学技术的发展,特别是DNA亲子鉴定技术的诞生,又为亲子鉴定提供了可能,亲子鉴定因此增多。 在这种社会背景下,亲子诉讼,自然成为当前诉讼的一大热点。

同时,由于亲子鉴定的先进技术与法律制度滞后之间的矛盾,又使亲子诉讼成为当前诉讼的一大难点。其中,难就难在对于拒绝亲子鉴定者应当如何处理?能否推定拒绝亲子鉴定者承担不利法律后果?由于我国不仅没有对DNA亲子鉴定技术及时作出法律回应,甚至连亲子诉讼的一般性法律规定也没有。这就使涉及DNA鉴定的亲子诉讼案件无所适从,难上加难。同时,由于理论上对亲子诉讼的问题也缺乏研究,尚未形成倾向性观点或意见,这就难免出现司法上的混乱现象。从各地法院对于拒绝亲子鉴定案件的判决来看,可以说是各行其是,五花八门。

从司法实践来看,不论是婚生子女否认,还是非婚子女认领,甚至是同一案件,在不同地区法院之间,以及上下级法院之间,其判决结果截然不同。而不同的判决,直接关系到当事人的不同命运。因而,对于亲子诉讼中拒绝鉴定的案件如何判决,既是一个事关法制统一的问题,更是一个事关当事人的人身权利、财产权利的重大法律问题。无论是从统一和规范人民法院的执法需要来看,还是从保护当事人的权利需要来看,亲子诉讼中的拒绝鉴定如何处理问题,是当前民事审判中迫在眉睫、亟待解决的问题。

在司法实践中,对于拒绝亲子鉴定的案件,虽有原告胜诉的判例,但从整体司法情况看,原告胜诉的少,败诉的多。那么,为什么会出现“一多一少”的现象?这主要涉及到一个价值取向或选择问题。也就是说,在拒绝亲子鉴定案件中,如何权衡双方的利益并进行取舍,其价值取向存在差异。从司法实践来看,影响价值取向或选择的因素,主要有两个:一是对亲子诉讼的特点了解不够,在理论上存在一些认识上的误区,影响了价值选择;二是对拒绝亲子鉴定案件,是判决有利于原告还是判决有利于被告,在价值判断上存在差异。为此,最高人民法院关于适用《中华人民共和国婚姻法》若干问题的解释(三)(征求意见稿)第三条规定,在一方拒绝亲子鉴定时,可以根据现有证据进行推定。这一规定,对统一司法具有重要意义。但理论上对亲子关系的诉讼仍然存在分歧。本文拟澄清亲子诉讼理论上的一些误区,并通过价值比较方法,提出亲子诉讼的价值判断与选择,以说明司法解释的正当性。

二、亲子关系诉讼几个需要澄清的理论误区

我国现行民法(婚姻法)和民事诉讼法都没有关于亲子诉讼的规定,外国和我国台湾、香港、澳门地区关于亲子诉讼的规定主要有婚生子女否认之诉与非婚生子女认领之诉。[2]此外,还有确认亲子关系存在或不存在之诉。从外国和台湾等地区的法律规定来看,不仅婚生子女是推定的,在婚生子女否认之诉和非婚生子女认领之诉、以及确认亲子关系存在或不存在之诉中,对于亲子关系的认定,也是允许推定的,而且推定是认定亲子关系的主要方法。但随着DNA等亲子鉴定技术诞生后,技术鉴定又成为认定亲子关系的一种新手段。

但在我国的亲子诉讼中,理论上却认为亲子关系不能推定,更有甚者,还以所谓“生育意志”否认亲子鉴定的作用。因而,在讨论亲子诉讼时,首先必要对此予以澄清。

(一)关于亲子鉴定与生育意志问题

有人认为,婚生婴儿客观存在由该夫妻精卵结合和并非该夫妻精卵结合(因契约采用他人精卵和非因契约如该妻通奸等引起生育)的情形。因而,“婚生”不等于“亲生”,非“亲生”也不等于非“婚生”。“亲生”(父母为其孩子精卵来源)只是“婚生”中一种情况。对于妻子婚外受孕,丈夫没有选择要求妻子终止妊娠或离婚,可视为放弃追究妻子侵权责任的权利,接受妻子就应当接纳其全部,包括其错误行为及其结果——婴儿,妻子生育的子女就视为丈夫同意,体现丈夫的生育意志,丈夫与婴儿则形成了准自然血亲关系,其子女为“婚生”子女。因而,“亲子鉴定”只能证明精卵来源事实,不能证明其中是否包含了该夫妻共同的“生育意志”,亲子鉴定结论,不能作为认定亲子关系的根据。因此此否认亲子鉴定的作用,并进而认为,在妻子拒绝鉴定时,只能认定子女为“婚生”,不能作出亲子否定推定。[3]我们认为,以所谓“生育意志”否认亲子鉴定的作用,是片面的:

1、妻子婚外受孕,丈夫当时一般并不知道。即使丈夫知道(多数只能是怀疑),但如果妻子坚持否认,并拒绝亲子鉴定,丈夫凭什么证明妻子是婚外受孕?又怎么能够选择要求妻子终止妊娠或者起诉离婚?在丈夫不知道或知道后无法行使权利的情况下,女方婚外受孕生育,这怎么能够视为丈夫同意意志?因而,以丈夫没有选择要求妻子终止妊娠或者起诉离婚,反推就是丈夫接纳了妻子的婚外受孕的观点,是不符合实际情况的。

2、在婚生子女否认之诉中,妻子不同意鉴定,妻子事实上就是不承认是婚外受孕;在非婚生子女认领之诉中,非婚子女生母所指认的生父拒绝认领,并不同意鉴定,实际上就是否认该子女与自己存在血缘关系。因而,在一方拒绝鉴定的亲子关系诉讼中,所争议的焦点,是子女的真实血缘,而不是生育意志。对于真实血缘的发现,DNA鉴定是最好的方法。

3、生育意志,只有在血缘关系清楚的基础上,才有可能涉及这一问题。也就是说,只有在确认婚生子女与“父亲”不存在血缘关系的条件下,才能考察生育意志,即考察该婚外受孕是否经“父亲”同意。

同时,在血缘关系清楚的时候,要证明婚外受孕是否体现丈夫的生育意志,其证明责任也主要在女方。如果女方不能证明婚外受孕是经丈夫同意的人工受孕等情况,则不能认定该子女的出生体现了丈夫的生育意志。

总之,生育意志,只有在血缘关系清楚时才有考虑的余地,在血缘关系不清时,生育意志对于认定亲子关系没有任何作用。而目前的亲子诉讼,都是关于有无血缘关系之争议,并不是生育意志之争。对于血缘关系的确认,最科学的方法,还是亲子鉴定。所以,亲子鉴定仍是认定亲子关系的有效方法,不能用生育意志否认亲子鉴定的作用。

(二)关于亲子关系能否推定问题

在司法实践中,有人认为,亲子关系属于身份关系,身份关系不能推定。最高人民法院《关于民事诉讼证据规则的若干规定》第75条规定应只适用于财产关系,不应适用于人身关系。 [4] 在理论界,也有学者认为亲子关系不能推定。如龙翼飞教授认为:“当事人有权利拒绝做亲子鉴定,现行的法律规定并没有针对涉及到亲子关系纠纷中,被告人是否必须要承担去做亲子鉴定的诉讼义务。如果法律没有这样规定,你要求当事人必须做亲子鉴定就没有法律依据,法院不能采取强制手段让当事人去做亲子鉴定”。龙翼飞教授还认为:“法院也不能采用推定方法来认定当事人之间的亲子关系。第一,这种推定本身是不科学的。要么是有血缘关系,要么没有血缘关系,不存在“可能有”这种中间状态,用推定的方法显然不客观。第二,这个认定是没有法律依据的,从我国现行的法律规定来看,要用推定方法去认定某种民事法律事实的存在,是受到法律严格限制的。在涉及到亲子关系的问题上,为了保护未成年人的利益,我国现行的法律并没有规定涉及亲子关系的存在与否可以采用推定的方法。法院对亲子关系采用推定方法没有法律依据”。[5] 西南政法大学的谭向北教授也坚持亲子关系不能推定。[6]

我们认为,上述观点是错误的。亲子关系虽然是身份关系,但亲子身份关系可以推定,恰恰是亲子诉讼的一大特点,无论是从立法上或理论上看,还是从司法实践来看,亲子关系完全可以推定。同时,在缺乏科学鉴定的情况下,推定是解决亲子诉讼纠纷,确认亲子关系的唯一手段。

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中华人民共和国与国际开发协会开发信贷协定(太湖流域防洪项目)

中国 国际开发协会


中华人民共和国与国际开发协会开发信贷协定


(太湖流域防洪项目)
(签订日期1993年3月18日)
  中华人民共和国(借款人)与国际开发协会(协会)于一九九三年三月十八日签订本协定。
  鉴于(A)借款人对本协定附件2所提及项目的可行性和优先性表示满意,已请求协会就该项目提供资助;
  (B)借款人还请求国际复兴开发银行(银行)对项目提供额外的资金援助;银行同意根据借款人和银行同一天签订的协定(贷款协定)提供本金总数相当于一亿美元的援助(¥100000000)(贷款);
  (C)借款人和协会为在执行时,对于项目所发生费用的支付,拟以本协定提供的信贷资金支付先于贷款协定所提供的贷款资金进行支付;及
  鉴于特别是以上文为基础,协会同意按照本协定规定的条款和条件向借款人提供本信贷。
  为此,本协定的缔约双方现协议如下:

  第一条 通则;定义
  1.01节 一九八五年一月一日的《国际开发协会开发信贷协定通则》(通则),除第3.02节的最后一句话,是构成本协定的一部分。
  1.02节 除上下文另有要求外,本协定无论何处使用的词汇,其含义与在《通则》中所作的解释相同,而下列新增加的词汇,则具有以下定义:
  (a)“贷款协定”系指在签订本协定的同一天,借款人和银行所签订的协定,该协定可以随时进行修改。该词汇的含义还包括一九八五年一月一日《银行贷款协定及担保协定通则》和附属于该贷款协定的所有附件和协议;
  (b)“地方出资工程”系指江苏省湖西、武澄锡引排工程,浙江省及上海市红旗塘工程,浙江省东西苕溪防洪工程,江苏及浙江省杭嘉湖北排工程,上海市拦路港工程。
  (c)“项目执行协议”系指根据该协定3.01节(b),由水利部及项目省签署的协定。
  (d)“项目省”系指江苏省、浙江省、上海市;
  (e)“移民计划”系指对住所,收入来源或生计受到项目影响的人们进行重新安置及补偿的计划,日期:一九九二年十二月三十一日;
  (f)“专用账户”系指本协定第2.02节(b)所提及的账户;
  (g)“TBA”系指太湖流域管理局,水利部的一个单位和其任何后继者或一个实际上发挥同样作用并履行同样责任的团体。

  第二条 信贷
  2.01节 协会同意按照本信贷协定所规定或提及的条款和条件,向借款人提供一笔以多种货币计算的总额相当于7280万个特别提款权(SDR72800000)的信贷。
  2.02节(a)本信贷金额可根据本协定附件1的规定从信贷账户中提取,用于支付已经发生的(或如协会同意,也可用于支付将要发生的),本协定附件2所规定的本项目所需要的,并应由本信贷资金支付的货物和服务的合理费用。
  (b)借款人应为了本项目,按照协会所满意的条款和条件,包括适当防止抵消、没收或扣押,在协会可以接受的一个银行开设美元专用账户。该专用账户中款项的存入和支付均应按照本协定附件5的规定办理。
  2.03节 截止日期应为一九九八年六月三十日,或由协会另行规定更晚的日期。对于更晚的日期,协会应及时通知借款人。
  2.04节 (a)对尚未提取的信贷本金,借款人应按协会每年六月三十日确定的,不超过百分之零点五(百分之一的二分之一)的年率,按时向协会交付承诺费。
  (b)承诺费应:(i)从信贷协定签字之后六十天起算,一直到款项由借款人从信贷账户上提取,或款项被注销的日期止;及(ii)按计承诺费之日前六月三十日那天确定的年率或根据上述(a)段规定随时确定的其他年率。每年六月三十日确定的年率将适用于该协定2.06节规定的下一次偿付日所在的那一年。
  (c)承诺费应(i)在协会合理要求的地方支付;(ii)在交付上不受借款人施加的或借款人领土内的任何限制;及(iii)按照《通则》第4.02节为本协定选定货币,或按照该条款随时指定或选定的其他一种或几种合格的货币支付。
  2.05节 对已提取而尚未偿还的信贷本金,借款人应按百分之零点七五(百分之一的四分之三)年率,按时向协会支付手续费。
  2.06节 承诺费和手续费每半年交付一次,在每年的五月一日和十一月一日交付。
  2.07节 (a)对于下述(b)、(c)段,借款人从二00三年五月一日始至二0二七年十一月一日止,每半年分期付款偿还一次信贷本金,付款日期为每年五月一日及十一月一日。在二0一二年十一月一日以前包括当期的每次应付本金的百分之一点二五(百分之一又四分之一),此后每期应付本金的百分之二点五(百分之二又二分之一)。
  (b)无论何时:(i)当协会确定,借款人人均国民生产总值按一九八五年美元不变价格计算,连续五年超过790美元;及(ii)银行将考虑借款人的偿债信誉足以使用国际复兴开发银行贷款时,在经协会执董会审查、批准,并在执董会对借款人的经济发展情况给予适当考虑后,协会得对上述(a)段分期偿还条款进行修改,要求借款人将尚未到期的分期偿还金额每次加一倍偿还,直至本信贷本金全部偿还为止。如借款人有此要求,协会也可变更这一修改办法,只要协会断定,这样的变更不改变因上述还款办法的修改而获得的让渡因素,将上述部分或全部增加每期分期偿还金额的办法,改为由借款人对已提取而未偿还的信贷本金部分,按与协会商定的年率交付利息的办法。
  (c)如果,在根据上述(b)段规定对条款进行修改后的任何时候,协会确定借款人的经济情况严重恶化,如借款人有此要求,协会可对偿还条款再作修改,使之与上述(a)段中所列的分期偿还时间表一致。
  2.08节 根据《通则》第4.02节的要求,现确定美利坚合众国的货币为规定的货币。

  第三条 项目的执行
  3.01节 (a)借款人申明对为实现本协定附件2中规定的目标所作的承诺,为此,借款人将通过太湖流域管理局本着应有的勤奋和效率及与之相一致的恰当的行政、财务、工程、水质及防洪管理条例执行该项目,应及时提供并促使项目省及时提供项目所需的资金、设施、服务及其所需的其他资源。
  (b)不局限于本节(a)段条款的规定及借款人与协会另外达成协议:
  (i)借款人应根据本协定附件4规定的“执行方案”,通过太湖流域管理局实施此项目;及
  (ii)借款人应促使水利部及项目省之间签署项目执行协议,其条款及条件应令协会满意:(A)各省要同意,本着勤奋、效率的精神及适当的行政、财务、工程、水质、防洪管理条例,协助太湖流域管理局实施与其省相关的该项目内容及地方出资工程,并及时提供所需资金、设施、服务和其他资源。(B)各省要建立并保持本协定附件4第B.1段规定的项目管理组织。
  3.02节 除非协会另行同意,凡本项目所需的并将由本信贷资金支付的货物、工程采购以及聘请咨询专家的费用,均应按照本协定附件3的规定办理。

  第四条 财务约文
  4.01节 (a)借款人应保持,或促使负责实施本项目或项目任何部分的部门或机构,保持根据健全的会计惯例,足以充分反映其业务、资源及费用的记录及账目。
  (b)借款人应:
  (i)由协会可以接受的独立的审计师,按照一贯运用的适当的审计原则,对本节(a)段提及的每一年度的记录及账目,包括专用账户,进行审计;
  (ii)在上一财政年度结束后六个月内,向协会提交由上述审计师所做的其范围及详细程度符合协会合理要求的审计报告的证明件;及
  (iii)向协会提交协会随时合理要求的涉及上述记录、账目及审计的其他材料。
  (c)对于所有根据费用报表从信贷账户中提取的支出,借款人应:
  (i)根据本节(a)段,保持或促使保持能反映这类支出的记录和账目;
  (ii)确保所有能证明上述支出的记录(合同,订单,发票,账单,收据和其他文件),在协会收到从信贷账户提取的最后一笔款项的那一年的审计报告之后至少保留一年;及
  (iii)使协会的代表能检查这些记录;及
  (iv)确信本节(b)段所指的年度审计包括此类记录和账目,且确信该审计报告包括上述审计师对于此报告财年期间提交的费用报表,连同准备报表时涉及到的程序及内部控制是否能用来为相应的提款提供证据的独立意见书。

  第五条 协会的补救措施
  5.01节 根据《通则》6.02节(h)段规定,增加如下事项,即:“项目执行协议”任何一方未按协议规定履行其应尽的义务。
  5.02节 根据《通则》第7.01节(d)段规定,增加如下事项,即:本协定5.01节规定的情况发生,并在协会向借款人就该情况发出通知后持续存在达六十天之久。

  第六条 生效日;终止
  6.01节 在《通则》12.01节(b)段的含义范围内,特规定以下情况作为本信贷协定生效的附加条件:
  (a)借款人的国务院已批准本信贷协定;
  (b)借款人根据本协定附件4第C.1(a)段,已成立了“太湖流域水资源保护委员会”;及
  (c)除了与本协定生效有关的条件外,“贷款协定”生效的所有先决条件都已得到满足。
  6.02节 在《通则》12.01节(b)段的含义范围内,特规定将下列补充情况写入送交协会的一份或数份法律意见书内,即:《项目执行协议》已得到协议各方的批准或核准,其条款将对协议各方具有法律约束力。
  6.03节 兹确定本协定签字后九十天为《通则》第12.04节所规定的日期。

  第七条 借款人的代表;地址
  7.01节 根据《通则》第11.03节的要求,借款人的财政部部长被指定为借款人的代表。
  7.02节 根据《通则》第11.01节的要求,兹确定如下地址:
  借款人方面:
  中华人民共和国 北京 三里河 财政部 100820
  电报挂号:FINANMIN Beijing,China
  电传号:22486 MFPRC CN

  协会方面:
  美利坚合众国 华盛顿 (哥伦比亚特区)20433
  西北区H街1818号
  国际开发协会
  电报挂号:INDEVAS Washington,D.C.
  电传号:248423(RCA),82987(FTCC),64145(WUI)或197688(TRT)
  本协定的缔约双方,通过其各自正式授权的代表,于上述规定日期,在美利坚合众国哥伦比亚特区,以各自的名义在本协定上签字,以昭信守。
  注:附件一、二、三、四、五略。

  中华人民共和国         国际开发协会主管东亚和
    授权代表            太平洋地区副行长
    赵锡欣               卡奇
    (签字)              (签字)

合肥市人民代表大会常务委员会关于修改《合肥市城市规划管理办法》的决定

安徽省合肥市人大常委会


合肥市人民代表大会常务委员会关于修改《合肥市城市规划管理办法》的决定
  

        合肥市人民代表大会常务委员会

            公   告

             第19号

  《合肥市人民代表大会常务委员会关于修改<合肥市城市规划管理办法>的决定》业经2006年11月3日合肥市第十三届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过,2007年1月17日安徽省第十届人民代表大会常务委员会第二十八次会议批准,现予公布。本决定自2007年3月1日起施行。



               合肥市人民代表大会常务委员会

                  2007年1月23日



 安徽省人民代表大会常务委员会关于批准《合肥市人民代表大会

    常务委员会关于修改〈合肥市城市规划管理办法〉

          的决定》的决议

      (2007年1月17日安徽省第十届人民代表大会

         常务委员会第二十八次会议通过)

  安徽省第十届人民代表大会常务委员会第二十八次会议审查了《合肥市人民代表大会常务委员会关于修改〈合肥市城市规划管理办法〉的决定》,决定予以批准,由合肥市人民代表大会常务委员会公布施行。

 

         



         合肥市人民代表大会常务委员会

      关于修改《合肥市城市规划管理办法》的决定

(2006年11月3日合肥市第十三届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过 2007年1月17日安徽省第十届人民代表大会常务委员会第二十八次会议批准)

  合肥市第十三届人民代表大会常务委员会第二十九次会议决定对《合肥市城市规划管理办法》作如下修改:

  一、第二条第二款修改为:“本办法所称的城市规划区是指合肥市市区以及本市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。合肥市城市规划区的具体范围,依据市人民政府编制并经国务院批准的《合肥市城市总体规划》确定。”

  二、第三条第二款修改为:“市国土、环保、建设、公安、水务、房地产、园林、城市管理行政执法等部门按照各自职责,协同做好城市规划管理工作。”

  删去第三条第三款。

  三、第六条修改为:“市人民政府编制城市规划,应按照《中华人民共和国城市规划法》的规定,制定合肥市城市规划管理技术规定,科学地确定城市性质、规模和发展目标,使城市的各项建设标准、定额指标符合国家规定,与地方的经济技术发展水平相适应。”

  四、第八条增加一款,作为第三款:“市人民政府应当根据城市总体规划,结合国民经济和社会发展规划及土地利用总体规划,组织制定近期建设规划。”

  五、第九条第一款修改为:“城市规划区范围内建制镇和县人民政府所在地镇的总体规划由所在区、县人民政府组织编制,市规划行政主管部门审查后,报市人民政府审批。县人民政府所在地镇的总体规划在上报审批前,须经县人民代表大会或者其常务委员会审查同意。”

  六、第十一条修改为:“城市建设应当编制修建性详细规划。修建性详细规划可以由有关单位依据控制性详细规划、规划行政主管部门提供的规划设计条件,委托具有相应资质的城市规划编制单位编制。重要的修建性详细规划,由市人民政府审批,其他由市规划行政主管部门审批。”

  七、删去第十二条。

  八、删去第十三条。

  九、增加一条,作为第十五条:“新建、改建、扩建下列建设项目应当进行交通影响分析:

  “(一)铁路客货站场、公路客货站场、水运客货码头、公共汽车停车场、社会公共停车场、大型加油站、公交枢纽等大型城市交通设施;

  “(二)在城市主、次干道上施工并对交通有严重影响的市政工程项目;各类需封闭道路的工程项目;

  “(三)各类大型市场、商场、物流中心;

  “(四)在城市快速路及主干道路两侧、主次干道交叉口四周、城市出入口道路等交通压力相对较大的区域;建筑面积大于2万平方米的公共建筑(含高层居住)或建筑面积大于5万平方米的居住区;

  “(五)其他对城市交通有严重影响的建设项目。

  “前款规定的建设项目应当由专业交通研究机构编制交通影响分析评价报告,作为提出交通组织方案和设计的依据。”

  十、第二十条改为第十九条,修改为:“城市规划区内的土地利用和各项建设工程的选址和布局,必须符合城市规划和土地利用规划。建设单位在城市规划区进行建设,应当依法申领建设项目选址意见书。

  “建设项目选址意见书按下列程序办理:

  “(一)申请人持申请报告、有效项目批文、现状地形图和市规划行政主管部门要求提供的其他资料,向市规划行政主管部门提出申请;

  “(二)市规划行政主管部门应当自受理申请之日起20个工作日内,会同国土等有关部门进行审查,符合规划的,核发建设项目选址意见书并提出规划设计条件;不符合规划的,书面告知当事人并说明理由。

  “建设项目选址意见书有效期为1年。确需延长的,须在期满前1个月内向市规划行政主管部门提出申请,延长期不得超过6个月。”

  十一、第二十一条改为第二十条,修改为:“建设单位或个人在城市规划区内申请使用土地,必须到市规划行政主管部门领取建设用地规划许可证,方可到土地管理部门办理用地手续。

  “建设用地规划许可证按下列程序办理:

  “(一)申请人持申请报告、建设项目审核批准或备案文件、现状地形图等有关资料,向市规划行政主管部门提出申请;

  “(二)市规划行政主管部门应当自受理申请之日起20个工作日内,会同国土等有关部门进行审查,符合规划的,核发建设用地规划许可证并提出规划设计条件;不符合规划的,书面告知当事人并说明理由。

  “建设单位从取得建设用地规划许可证之日起,须在1年内完成用地审批手续,逾期应当向市规划行政主管部门重新申请核发建设用地规划许可证。”

  十二、增加一条,作为第二十一条:“国有土地使用权出让前,市规划行政主管部门应当提出该地块的规划设计条件。

  “国有土地使用权出让合同应当附具市规划行政主管部门提供的规划设计条件。

  “国有土地使用权转让,需要变更规划要求的,应当报市规划行政主管部门批准。”

  十三、第二十二条修改为:“在城市规划区内,县、区农民在集体土地上建自住房,其建设用地规划管理由市人民政府另行规定。”

  十四、第二十八条修改为:“新建、扩建、改建各种建设工程,必须向市规划行政主管部门申请领取建设工程规划许可证。

  “建设工程规划许可证发放后,市规划行政主管部门应当将许可证的内容向社会进行公告。”

十五、第二十九条修改为:“本办法所称建设工程是:

  “(一)各类建筑物、构筑物;

  “(二)城市道路、桥涵、广场、公路、铁路、河渠、港口、机场、停车场及附属设施等;

  “(三)各类杆、管线工程;

  “(四)防震、防洪、消防、人防等防灾工程;公园、雕塑、风景区、公共绿地等绿化美化工程;河湖水系整治工程;给排水工程;灯饰和建筑物室外装饰等工程。”

  十六、第三十条、第三十四条合并,作为第三十条,修改为:“建设工程规划许可证按照下列程序办理:

  “(一)申请人持土地权属证明文件、规划设计方案等有关资料,向市规划行政主管部门提出申请;

  “(二)市规划行政主管部门应当自受理申请之日起20个工作日内,会同有关部门进行审查,符合规划要求的,核发建设工程规划许可证;不符合规划要求的,书面告知当事人并说明理由。

  “建设工程规划许可证有效期为1年,逾期未开工的,应当向市规划行政主管部门重新申请核发建设工程规划许可证。”

  十七、第三十一条修改为:“设计单位必须根据市规划行政主管部门提出的规划设计条件进行设计。未审定修建性详细规划或者没有规划设计条件,设计单位不得承接设计任务,相关职能部门不得受理设计文件的审查。”

  十八、第三十二条修改为:“建筑物的密度、间距、高度、日照时间、容积率、绿地率以及沿道路、河道、铁路的后退距离等,必须符合合肥市城市规划管理技术规定。”

  十九、第三十六条改为第三十五条,修改为:“建设用地范围内,按规定应当拆除的原有建筑物、构筑物和其他设施,建设单位或个人在申请办理建设工程规划许可证前应当全部拆除,确需暂时保留的,应当在建设工程规划许可证中明确拆除期限,建设单位到期必须自行拆除。”

  二十、第三十七条改为第三十六条,修改为:“建设工程竣工后,建设单位必须向市规划行政主管部门申请规划验收,未经验收或验收不合格的,不予房屋权属登记,不得交付使用。

  “成片开发的住宅区、工业区在进行单体建筑工程的规划验收后,还应进行小区规划验收。配套工程未按计划同步完成的,不予规划验收。”

  二十一、删去第三十八条。

  二十二、增加一条,作为第四十条:“任何单位和个人不得擅自改变建设工程规划许可证核准的建设工程的使用性质,确需改变的,应当报市规划行政主管部门批准,对与规划许可证确定的使用性质不相符的,相关职能部门不得办理有关手续。”

  二十三、第四十六条改为第四十五条,修改为:“在城市规划区内,违法建设应当依法予以处理。

  “违法建设依法应当拆除的,违法建设当事人应当在规定的期限内自行拆除,逾期不拆除的,由城市管理行政执法部门依法强制拆除或申请人民法院强制执行。”

  二十四、第五十二条改为第五十一条,修改为:“当事人对行政处罚决定不服的,可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。复议或诉讼期间,行政处罚决定不停止执行。”

  二十五、第五十三条改为第五十二条,修改为:“妨碍城市规划、城市管理行政执法等部门及其工作人员执行公务的,由公安机关按《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定予以处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”

  二十六、第五十四条改为第五十三条,修改为:“市、县、区、乡(镇)人民政府、街道办事处和有关管理部门及其工作人员,有下列行为之一的,应当依法予以追究:

  “(一)未及时发现、查处违法建设或者未在规定时间内对举报的违法建设调查处理的;

  “(二)对于违法建设应当处罚而不予处罚的、在规定时间内不予结案造成严重后果的;

  “(三)为违法建设办理权属、证照等登记的;

  “(四)越权审批、违反规划审批以及其他违法审批造成违法建设的;

  “(五)其他不履行或者不当履行管理职责的行为。”

  本决定自2007年3月1日起施行。

  《合肥市城市规划管理办法》根据本决定作相应的修改,重新公布。

           合肥市城市规划管理办法

(1998年3月31日合肥市第十二届人民代表大会常务委员会第二次会议通过 1998年6月20日安徽省第九届人民代表大会常务委员会第四次会议批准根据 2007年1月17日安徽省第十届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过的关于批准《合肥市人民代表大会常务委员会关于修改〈合肥市城市规划管理办法〉的决定》的决议修正)

           第一章 总 则

第一条 根据《中华人民共和国城市规划法》和《安徽省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》,结合本市实际,制定本办法。

第二条 制定和实施城市规划,在城市规划区内进行建设,必须遵守本办法。

本办法所称的城市规划区是指合肥市市区以及本市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。合肥市城市规划区的具体范围,依据市人民政府编制并经国务院批准的《合肥市城市总体规划》确定。

第三条 合肥市规划行政主管部门,依法主管本市城市规划工作。

市国土、环保、建设、公安、水务、房地产、园林、城市管理行政执法等部门按照各自职责,协同做好城市规划管理工作。

第四条 任何单位和个人都有遵守城市规划的义务,有权对城市规划的编制提出意见和建议,有权对违反城市规划的行为检举和控告。

规划行政主管部门对检举和控告应及时查处并负责答复。

第五条 市人民政府每两年应将城市规划实施情况向市人民代表大会或者其常务委员会作一次报告;各有关业务主管部门对其专业规划执行情况每年向市人民政府作一次报告。

          第二章 城市规划的制定

第六条 市人民政府编制城市规划,应按照《中华人民共和国城市规划法》的规定,制定合肥市城市规划管理技术规定,科学地确定城市性质、规模和发展目标,使城市的各项建设标准、定额指标符合国家规定,与地方的经济技术发展水平相适应。

第七条 城市规划按总体规划、分区规划、控制性详细规划和修建性详细规划进行编制。

第八条 城市总体规划由市人民政府组织编制,须经市人民代表大会或者其常务委员会和省人民政府审查同意后,报国务院审批。

经批准的总体规划在实施过程中,市人民政府可以根据城市经济和社会发展需要,对城市总体规划进行局部调整,报市人民代表大会常务委员会和原批准机关备案;但涉及城市性质、规模、发展方向和总体布局等重大变更的,须经市人民代表大会或者其常务委员会审查同意后由原批准机关审批。

市人民政府应当根据城市总体规划,结合国民经济和社会发展规划及土地利用总体规划,组织制定近期建设规划。

第九条 城市规划区范围内建制镇和县人民政府所在地镇的总体规划由所在区、县人民政府组织编制,市规划行政主管部门审查后,报市人民政府审批。县人民政府所在地镇的总体规划在上报审批前,须经县人民代表大会或者其常务委员会审查同意。

开发区的总体规划由市规划行政主管部门会同开发区管委会组织编制,报市人民政府审批。

第十条 城市分区规划、控制性详细规划由市规划行政主管部门组织编制,市人民政府审批,报市人民代表大会常务委员会备案。

根据城市建设发展需要,市规划行政主管部门可对分区规划和控制性详细规划局部调整提出方案,报市人民政府审批。

第十一条 城市建设应当编制修建性详细规划。修建性详细规划可以由有关单位依据控制性详细规划、规划行政主管部门提供的规划设计条件,委托具有相应资质的城市规划编制单位编制。重要的修建性详细规划,由市人民政府审批,其他由市规划行政主管部门审批。

第十二条 城市各项专业规划由其业务主管部门会同市规划行政主管部门,根据城市总体规划编制,征求上级有关业务主管部门意见后,报市人民政府审批。

        第三章 城市新区开发和旧区改建

第十三条 城市新区开发和旧区改建,必须坚持统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设的原则。成片建设的地区,均应实行综合开发,其配套的公共建筑和市政设施必须同步建设。

第十四条 城市居住区配套的公共建筑和设施、绿化用地必须符合国家《城市居住区规划设计规范》和合肥市城市规划管理技术规定,统一规划,同步建设。

第十五条 新建、改建、扩建下列建设项目应当进行交通影响分析:

(一)铁路客货站场、公路客货站场、水运客货码头、公共汽车停车场、社会公共停车场、大型加油站、公交枢纽等大型城市交通设施;

(二)在城市主、次干道上施工并对交通有严重影响的市政工程项目;各类需封闭道路的工程项目;

(三)各类大型市场、商场、物流中心;

(四)在城市快速路及主干道路两侧、主次干道交叉口四周、城市出入口道路等交通压力相对较大的区域;建筑面积大于2万平方米的公共建筑(含高层居住)或建筑面积大于5万平方米的居住区;

(五)其他对城市交通有严重影响的建设项目。

前款规定的建设项目应当由专业交通研究机构编制交通影响分析评价报告,作为提出交通组织方案和设计的依据。

第十六条 新建、改建的各类公共建筑物,必须按照合肥市城市规划管理技术规定配套建设相应的机动车、非机动车停车场,并与主体工程同时设计,同时施工,同时交付使用。

第十七条 各项建设工程的选址、定点,不得妨碍城市发展,危害城市安全,污染和破坏城市环境,影响城市各项功能的协调。城市旧区改建应当同改善工业布局和企业技术改造相结合,调整用地结构,治理或迁出有污染或破坏城市环境的项目。

第十八条 城市新区开发和旧区改建,对具有重要历史、文化价值的建筑物、构筑物、古墓葬和古树名木等,应按有关法律、法规的规定,采取切实保护措施。

         第四章 建设用地规划管理

第十九条 城市规划区内的土地利用和各项建设工程的选址和布局,必须符合城市规划和土地利用规划。建设单位在城市规划区进行建设,应当依法申领建设项目选址意见书。

建设项目选址意见书按下列程序办理:

(一)申请人持申请报告、有效项目批文、现状地形图和市规划行政主管部门要求提供的其他资料,向市规划行政主管部门提出申请;

(二)市规划行政主管部门应当自受理申请之日起20个工作日内,会同国土等有关部门进行审查,符合规划的,核发建设项目选址意见书并提出规划设计条件;不符合规划的,书面告知当事人并说明理由。

建设项目选址意见书有效期为1年。确需延长的,须在期满前1个月内向市规划行政主管部门提出申请,延长期不得超过6个月。

第二十条 建设单位或个人在城市规划区内申请使用土地,必须到市规划行政主管部门领取建设用地规划许可证,方可到土地管理部门办理用地手续。

建设用地规划许可证按下列程序办理:

(一)申请人持申请报告、建设项目审核批准或备案文件、现状地形图等有关资料,向市规划行政主管部门提出申请;

(二)市规划行政主管部门应当自受理申请之日起20个工作日内,会同国土等有关部门进行审查,符合规划的,核发建设用地规划许可证并提出规划设计条件;不符合规划的,书面告知当事人并说明理由。

建设单位从取得建设用地规划许可证之日起,须在1年内完成用地审批手续,逾期应当向市规划行政主管部门重新申请核发建设用地规划许可证。

第二十一条 国有土地使用权出让前,市规划行政主管部门应当提出该地块的规划设计条件。

国有土地使用权出让合同应当附具市规划行政主管部门提供的规划设计条件。

国有土地使用权转让,需要变更规划要求的,应当报市规划行政主管部门批准。

第二十二条 在城市规划区内,县、区农民在集体土地上建自住房,其建设用地规划管理由市人民政府另行规定。

第二十三条 市人民政府可以根据城市规划对重要建设用地依法作出调整。任何单位和个人必须服从,不得拖延执行。

第二十四条 任何单位和个人必须严格按市规划行政主管部门确定的土地使用性质和界限使用土地。确需改变的,须重新办理建设用地规划许可证。

第二十五条 城市规划确定的城市道路、广场、公园、绿地、环卫设施、停车场、菜市场、体育运动场、学校用地、河道、铁路、高压供电走廊及蔬菜基地等必须严格保护,任何单位或个人不得侵占或擅自改变用途。

第二十六条 在城市规划区内挖取砂石、土方等,须经有关业务主管部门批准,不得破坏城市环境,影响城市规划的实施。

第二十七条 严格控制在城市规划区内临时用地。确需临时用地的,建设单位或个人应向市规划行政主管部门申请领取临时建设用地规划许可证,并到土地管理部门办理临时用地手续。

在临时用地范围内,不得修建永久性建筑物、构筑物和其他设施。

临时用地期满或因国家建设需要,建设单位或个人必须无条件自行清场,退出临时用地。

         第五章 建设工程规划管理

第二十八条 新建、扩建、改建各种建设工程,必须向市规划行政主管部门申请领取建设工程规划许可证。

建设工程规划许可证发放后,市规划行政主管部门应当将许可证的内容向社会公告。

第二十九条 本办法所称建设工程是:

(一)各类建筑物、构筑物;

(二)城市道路、桥涵、广场、公路、铁路、河渠、港口、机场、停车场及附属设施等;

(三)各类杆、管线工程;

(四)防震、防洪、消防、人防等防灾工程;公园、雕塑、风景区、公共绿地等绿化美化工程;河湖水系整治工程;给排水工程;灯饰和建筑物室外装饰等工程。

第三十条 建设工程规划许可证按照下列程序办理:

(一)申请人持土地权属证明文件、规划设计方案等有关资料,向市规划行政主管部门提出申请;

(二)市规划行政主管部门应当自受理申请之日起20个工作日内,会同有关部门进行审查,符合规划要求的,核发建设工程规划许可证;不符合规划要求的,书面告知当事人并说明理由。

建设工程规划许可证有效期为1年,逾期未开工的,应当向市规划行政主管部门重新申请核发建设工程规划许可证。

第三十一条 设计单位必须根据市规划行政主管部门提出的规划设计条件进行设计。未审定修建性详细规划或者没有规划设计条件,设计单位不得承接设计任务,相关职能部门不得受理设计文件的审查。

第三十二条 建筑物的密度、间距、高度、日照时间、容积率、绿地率以及沿道路、河道、铁路的后退距离等,必须符合合肥市城市规划管理技术规定。

第三十三条 新建、改建城市道路必须同时埋设地下管线或预埋套管等设施。

任何单位或个人不得擅自压占地下管线进行建设。

第三十四条 建设工程开工前,建设单位或个人必须向规划行政主管部门申请报验灰线,经核准后方可开工。

施工单位必须严格按照建设工程规划许可证的要求和经核准的灰线及施工图施工。

第三十五条 建设用地范围内,按规定应当拆除的原有建筑物、构筑物和其他设施,建设单位或个人在申请办理建设工程规划许可证前应当全部拆除,确需暂时保留的,应当在建设工程规划许可证中明确拆除期限,建设单位到期必须自行拆除。

第三十六条 建设工程竣工后,建设单位必须向市规划行政主管部门申请规划验收,未经验收或验收不合格的,不予房屋权属登记,不得交付使用。

成片开发的住宅区、工业区在进行单体建筑工程的规划验收后,还应进行小区规划验收。配套工程未按计划同步完成的,不予规划验收。

第三十七条 严格控制各类临时建设工程。确因建设需要,临时建设各种建筑物、构筑物、亭棚、管线或其他设施,须到市规划行政主管部门申请领取临时建设工程规划许可证。

临时建设工程是指暂不影响城市规划、短期使用、结构简易的建筑物、构筑物或其他设施。

第三十八条 临时建设工程必须在批准的使用期限内无条件拆除并清理场地。确需延期使用的,必须在期满前一个月内,向市规划行政主管部门申请办理延期使用手续,延长期限一般不超过2年。

第三十九条 临时建设工程规划许可证不得作为房屋确权的依据。

第四十条 任何单位和个人不得擅自改变建设工程规划许可证核准的建设工程的使用性质,确需改变的,应当报市规划行政主管部门批准,对与规划许可证确定的使用性质不相符的,相关职能部门不得办理有关手续。

第四十一条 规划行政主管部门工作人员应依法对城市规划区内的建设行为及建设工程进行检查。被检查单位或个人应如实提供情况和必要的资料,检查者必须为被检查者保守技术秘密和业务秘密。

第四十二条 规划行政主管部门应简化工作程序,公开政务内容,提高管理水平;对受理的报审资料,应在规定期限内完成建设项目的踏勘和审理工作,及时发给许可证件或答复审核意见。

规划行政主管部门应主动接受建设单位和社会的监督。

         第六章 法律责任

第四十三条 在城市规划区内,未取得市规划行政主管部门核发的建设用地规划许可证而取得建设用地批准文件、占用土地的;或擅自变更建设用地规划许可证建设的,建设用地批准文件无效,市规划行政主管部门应责令停止建设,占用的土地由县级以上人民政府责令退回。

第四十四条 在城市规划区内,以下建设为违法建设:

(一)未依法取得建设工程规划许可证建设的建筑物、构筑物及其他设施;

(二)不按建设工程规划许可证确定的建设工程的位置、功能、层数、标高、建筑面积、建筑高度和建筑造型以及其他要求建设的建筑物、构筑物及其他设施;

(三)未按规定期限拆除的临时建筑物、构筑物及其他设施;

(四)其他违反城市规划进行的建设。

第四十五条 在城市规划区内,违法建设应当依法予以处理。

违法建设依法应当拆除的,违法建设当事人应当在规定的期限内自行拆除,逾期不拆除的,由城市管理行政执法部门依法强制拆除或申请人民法院强制执行。

第四十六条 施工单位未按照建设工程规划许可证要求施工的,由市规划行政主管部门处以违法建设工程总造价的5%以下的罚款。

第四十七条 设计单位未按照市规划行政主管部门提供的设计条件设计而形成违法建设的,由市规划行政主管部门没收其违法所得,并可暂停受理其设计文件。

第四十八条 当事人逾期不交纳罚款的,每日按罚款数额的3%加处罚款。

对当事人处以罚款统一使用财政专用票据,罚款全额上缴同级财政。

第四十九条 对违反规划占地、违法建设的单位或个人,在其违法行为尚未处理结束前,市规划行政主管部门不得受理其新的建设用地和建设工程申请。

对违反规划占地、违法建设的有关责任人员,由其所在单位或上级主管机关给予行政处分,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第五十条 越权审批核发的“建设项目选址意见书”、“建设用地规划许可证”、“建设工程规划许可证”一律无效。越权审批的建设工程按违法建设处理。建设单位和个人由此造成的损失,由越权审批的单位承担相应的赔偿责任。

第五十一条 当事人对行政处罚决定不服的,可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。复议或诉讼期间,行政处罚决定不停止执行。

第五十二条 妨碍城市规划、城市管理行政执法等部门及其工作人员执行公务的,由公安机关按《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定予以处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第五十三条 市、县、区、乡(镇)人民政府、街道办事处和有关管理部门及其工作人员,有下列行为之一的,应当依法予以追究:

(一)未及时发现、查处违法建设或者未在规定时间内对举报的违法建设调查处理的;

(二)对于违法建设应当处罚而不予处罚的、在规定时间内不予结案造成严重后果的;

(三)为违法建设办理权属、证照等登记的;

(四)越权审批、违反规划审批以及其他违法审批造成违法建设的;

(五)其他不履行或者不当履行管理职责的行为。

          第七章 附 则

第五十四条 本办法具体应用中的问题由合肥市规划行政主管部门负责解释。

第五十五条 本办法自1998年9月1日施行。




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