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贩卖毒品犯罪的连续性分析/刘红军

作者:法律资料网 时间:2024-07-03 05:43:39  浏览:8716   来源:法律资料网
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贩卖毒品犯罪的连续性分析

07法硕 刘红军 学号:K200702158


摘要:贩卖毒品罪常常以多次实施为表现形式,究竟成立单纯一罪还是连续关系的包括一罪,在理论和实务上仍有待澄清。连续犯的一般理论确立了认定连续关系的基本条件,具体到贩卖毒品罪连续关系的认定中,还需要考虑所贩卖的毒品是否种类相同、行为方式是否相同等因素。另外,贩卖毒品行为人先后实施的帮助行为和实行行为之间不能成立连续关系。
关键词:贩卖毒品罪;单纯一罪;连续关系;行为类型
 
  贩卖毒品罪作为一种牟利性犯罪行为,常常以多次实施为表现形式,其罪数的认定则显得非常重要。具体而言,贩卖毒品罪的连续关系在实践中主要有以下几种情形有待商榷。第一种情形:一次购入多量之毒品,再分多次卖出,系单纯一罪还是连续犯?第二种情形:多次贩卖毒品,且毒品种类一样?第三种情形:多次贩卖毒品,但是种类不同?第四种情形:多次毒品犯罪,其中既有贩卖、又有持有、还有走私等行为,如何定罪?我国理论界对这些问题研究不多,有必要在连续犯一般理论的基础上,结合贩卖毒品罪的具体情况深入研究。
  
  一、连续犯的一般理论
  
  日本学者川端博指出:“所谓连续犯,指场所上、时间上不接近,相当于同一构成要件的行为在场所上、时间上被连续实施,这些行为基于指向同一法益侵害的一个故意的情况,包括也被认为一罪。”〔1〕(P780-781)连续犯作为一种包括的一罪,旨在解决这样一种情形的罪数问题,即数个犯罪行为,前后连续,且犯同一之罪名,则其行为相同或类似,主观上又出于同一故意的话。这类行为如果定数罪而数罪并罚,似乎有悖于法感情,因为其与通常的复数犯罪,有比较明显的区别,因此各国在理论上或立法上通常把连续犯作为一罪论处。但是,连续犯本身在理论建构上存在着很大的争议。如我国台湾地区学者柯耀程指出:“其中争议最大,且迄今仍无定论者,当推连续关系,其不但在概念的结构上,充满矛盾,因为连续关系形成的内涵为独立之复数行为,此种复数结构要以任何行为单数加以说明,的确有相当困难的情形存在;再者,刑法‘犯罪’的概念,主要系针对行为而言,诚如李斯特(FranzvonLiszt)所言,复数的独立行为所产生者,在刑法上必定为复数之犯罪。既为复数的犯罪,何以可将之‘拟制’为一罪?此外如从法律效果上加以观察,一个行为人所犯数罪,不论系以实质竞合或是连续关系加以处理,最终仍仅执行一刑而已,所不同者,乃在于刑的形成过程有所不同。”〔2〕(P299)但是,关于连续犯本身还存在诸多难以解释的理论困境。比如,一个人先后实施了一个盗窃行为和一个诈骗行为,则势必数罪并罚;然该行为人先后实施了两个盗窃行为,则只能做连续犯定性,以一个罪定罪处罚,很难说是合理的。尽管如此,出于诉讼便利和实际效果差别不大等原因,各国一般都肯定了连续犯在立法或理论上的正当性,只不过在连续犯的成立条件和范围上不尽相同。
  德国学者耶赛克认为连续犯的成立需要具备三个条件:行为方式的同种性在客观上是必须的;具体的行为还必须侵害相同的法益;对界定连续行为起决定作用的是故意的单一性〔3〕(P870-871)。日本学者山中敬一认为,连续犯的成立要件包括四个条件:构成要件的同一性、行为的连续性、法益的同一性、犯意的继续性〔1〕(P781)。我国台湾地区学者柯耀程把连续犯的成立要件区分为两类:客观要件应该具备结构性的三个条件,即行为形式的一致性、行为间的连续性、结果的一致性关系;主观要件则为各行为间故意的一致性〔2〕(P323-324)。具体而言:
  
  (一)犯罪形式同类性
  连续犯的行为,必须要求有同种或类似的行为而连续进行,如何理解“同种”和“类似”呢?这仍然成为问题。其实,同种这样的表述本身就是一种价值上的拟制,很难说有一个准确而清晰的标准。耶赛克指出:“属于这种情况的有,相同的标准是以被具体的行为所违反的刑法规定为基础的,从本质上看行为过程具有相同的外在和内在特征。”〔3〕(P870)如基本犯罪构成要件行为和加重犯罪构成要件行为可以认为具有犯罪形式上的同类性,因为二者在构成要件的基本要素上是完全一致的,只是由于具有不同的身份等加重减轻情节。此外,需要注意的是多数事实上的行为成立一个实行行为,虽然在形式上继续实行,具有了连续行为的外观,但是诸事实行为之间缺乏独立的性质,所以不能说具备了多个同类的行为。德国学者Maiwald从判例的分析,以及融入规范的观点,得出了三种可能成为单一行为而非连续的同类行为的情况Maiwald分为三类:其一,所谓反复的构成要件实现,即在实现一个整体犯罪的过程中,所有个别行为乃形成一个单一行为。因为这种事实情状中,每一个个别行为均为一个构成要件该当的行为,而就整个事件历程观察,具有完整性关系,所以将其视为单一行为。简而言之,该当一个构成要件的行为,始终都只被认定为单一行为。雅科布斯也指出,一个构成要件该当的行为,始终都只有一个,且只有一个法规的侵害。如一拳打伤人,本来就足以成立伤害罪的构成要件,然而反复实施拳打脚踢,仍旧只成立一个伤害行为。Maiwald对于这种反复构成要件实现的行为判定基准置于一致性的行为认知,并辅以法益导向之考量,以及行为人罪责内涵的思考,如就个别行为的具体状况观察,足以揭露出行为人一致性的心理状况,则行为人单数即可成立。其二,逐次构成要件实现,即行为人对于一定之结果,以逐步达成的方式实现。如大搬家的窃盗方式,一次又一次地将东西搬空,虽然从个别行为观察,似乎有多次的行为存在,但个别的行为并非独立,而是整合建构成一完整行为。其三,同时的构成要件实现,即一个行为在实现一个构成要件的同时,同时更实现其他构成要件,此时被实现的构成要件数,并非决定行为数的基准,其判断标准必须从客观的事实情状上寻找,主要的是在事实上判断行为是否同一,亦即同时被实现的构成要件是否系由同一行为所致,从而观察所实现构成要件间的重叠部分之行为是否同一,Maiwald认为同时构成要件实现的行为,必须至少具备部分同一时,方得成立,亦即行为具备有所谓“双重类型性”时,方能视为单一行为。参见柯耀程:《变动中的刑法思想》,中国政法大学出版社2003年版,第276-277页。。这些行为之所以不是连续的同类行为,乃因为在规范上,法的目的性不将其视为一个个单独的实行行为。如以多次投毒杀害他人的故意,每天投以少量毒品,数天后发生杀人的结果。就是由于这些事实行为如果都单独作为一个实行行为的话,则可能成立多个杀人行为,而人的生命是一种一身专属法益,多次评价似乎不妥。  (二)行为的连续性
  行为具有连续性是指各行为之间应该具备实施违反形式时间与空间的相关性。而时间、空间上的连续性则是一个非常模糊的标准,并非一个固定绝对的概念。判断连续性的成立,需要结合不同犯罪的罪质、行为方式等全面的情况。倘若能够认为是在同一机会内触犯同类或同一罪名的数个行为,即从时间及场所的接近、方法的类似、机会的同一、意思的继续及其他各行为间的密切关系来看,属于一个整体上的一个行为,则可以理解为连续性。但是,日本最高法院的判决也指出,即使是时间、场所接近,在行为人的各行为不能被看成是一个人格态度的表现时,也不能认为是一罪。如被告人误认为被害人是熊,用猎枪射击两次,命中下腹部,使被害人身负濒临死亡的重伤,被告人发现自己误射后,又用猎枪射击一次,命中胸部,致被害人当场死亡。对此事案,判例认为是业务上过失伤害和杀人罪的并合罪。
  
  
  (三)法益侵害的相同性
  德国刑事立法上没有明确规定连续犯,在司法实践和理论上的通说则把法益侵害的相同性根据法益的种类进行区分。像生命、身体、自由、名誉、贞操的自由等那样的专属一身的法益,根据所侵害的个数决定犯罪的数目。因为这些法益涉及最高的个人法益,具体的行为人如果是针对不同的法益享有人,应排除连续行为的成立〔3〕(P870)。日本刑法也持与德国刑法相似的观点。如日本学者野村稔认为:“与此相对,不是专属一身的法益的场合下,即使是复数的法益被侵害了也还是成立一罪。例如,侵入某人的住宅行窃的时候,其中包含有不同所有者的财物的场合,虽然对所有权的侵害是复数,但是只要是由于同一个盗窃行为,就只成立一个盗窃罪。”〔5〕(P451-452)我国刑法理论的通说和司法实务界并没有依据法益的不同属性来区分,而是对于属于同一罪名的连续行为,无论其侵害的法益是否为专属一身的法益还是财产等非专属法益,均可以成立连续犯。
  
  (四)各行为间故意的一致性
  关于各行为间故意的一致性的认定,理论界有三种学说。德国理论界和实务上均认为,连续关系的成立,其主观要件需要具备连续行为的整体故意。整体故意的内容需要涵盖所有行为的形式、时间、地点、行为手段、行为客体及目的。整体故意历经了三个阶段的发展,最新的理论一般认为,整体故意即使在原始计划之行为全数完成前,在扩张其犯意,亦可成立整体故意。第二种观点即概括故意,指行为人在行为时并未设立明确目标,而结果所实现的目标,亦为其本意。第三种观点为连续故意,连续故意所认定的标准,乃在个别行为决意足以形成一个持续的心理线,即可确立连续行为主观要件之要求〔2〕(P325-328)。我国刑法理论界的通说认为,连续意图确定与否,主要指行为人对即将实施的一系列犯罪行为的连续性程度,以及具体犯罪的对象、结果、时空条件、方法、次数等因素认识的确定程度,而并非指行为人是否具有对犯罪行为连续性的认识,以及是否具有追求犯罪行为连续进行状态实际发生的心理态度及此种心理态度是否确定〔6〕(P575)。比较上述多种观点,其争议的核心在于是否应该以更宽泛的标准确立连续犯的主观故意上的连续性呢?从德国理论界的发展来看,连续犯的整体故意标准日趋松弛和客观,这说明追求诉讼便利和诉讼经济的法的目的性和对于法官恣意自由裁量权的警惕在认定连续关系的故意中起到了重要作用。
  
  二、贩卖毒品罪中连续关系的具体认定
  
  对连续犯的一般理论有所了解后,对于贩卖毒品罪相关的连续关系认定则必须在一般理论的基础之上,具体分析。
  
  (一)一次购入多量之毒品,再分多次卖出情形的认定
  此种情形在贩卖毒品罪中较为常见,我国台湾地区实务界对此的认定形成了两种相对的学说〔7〕(P180-181)。第一种观点认为,应该成立单纯一罪。其理由为:一次购入多量之毒品,在未卖出之前,罪已经成立。其后分次卖出之行为,属于行为之继续,故应该成立单纯一罪我国台湾地区的这种观点的理论基础为:贩卖行为并不以贩入之后、复行卖出为构成要件,只须以营利为目的,将毒品或麻醉药品购入或卖出,有一于此,其犯罪即已完成。但是,这种对于贩卖行为的宽泛理解并不符合刑法解释的原则,也有悖于刑法谦抑性精神。因此,我国台湾地区理论界也多不认同此说,司法界也有部分判例或解释不认同这种理论基础。本书所界定的“贩卖”的实行行为并不包括以贩卖为目的的购买行为或者说以营利为目的的购买行为,而只包括转让毒品与他人的行为。。另一种观点则认为成立连续犯。其理由为:尽管贩卖不以贩入之后再次卖出为构成要件,但贩卖毒品罪的成立,应该包含贩入、卖出及贩入后复行卖出三种,故购入后分次于第一次卖出时,仍只成立一个贩卖毒品罪,其后的各次分卖行为与贩卖的构成要件相当,如果基于概括的故意而为之的话,则应该成立连续犯。笔者认为,贩卖毒品的实行行为应该是转让毒品与他人的行为,那么,为了贩卖而购入多量毒品行为还不能说是贩卖毒品的实行行为,自然也谈不上贩卖毒品罪的完成,而必须要在第一次将毒品转让与他人或者卖出后方可谓符合了一个贩卖毒品行为的基本构成要件。那么,其后的每次转让毒品行为均符合贩卖毒品罪的构成要件,也即是说转让了几次毒品就成立几个贩卖毒品行为。另外,行为人主观上是出于概括的贩卖故意而连续实施多次的贩卖行为,自然成立贩卖毒品罪的连续犯。  
(二)多次贩卖毒品,且毒品种类相同
  毒品的种类相同的话,在规范的认识角度,多次贩卖毒品的行为都可以理解为对于同一法益——人民健康的侵害,其人格态度也可以被看作是对于人民健康受到危险的一种放任,能够作为一个犯罪进行评价,即成立连续犯。日本最高法院曾做出一个相关的判例,肯定了这种情形成立连续犯。该案例案情为:某医生对同一麻药中毒者,以治疗疾病之外的目的,在某年9月至次年1月之间,隔几日给一次盐酸麻醉药,共计38次,每次给0.1克至0.2克,合计给与了5.75克。对此行为,判例认为是包括地相当于麻药取缔法第27条第3项、第65条第1项之罪的一罪〔4〕(P417)。  
(三)多次贩卖毒品,但毒品种类不同
  毒品是一个类概念,也是一个规范概念。不同种类的毒品具有不同的毒害性,对于社会不特定多数人的健康的危险不能说在程度上是相同的。正是基于此原因,我国刑法才在刑法中规定了贩卖不同种类毒品的不同刑罚配置。虽然贩卖各种毒品都对于刑法所保护的法益——人民健康造成了迫在的威胁,产生刑法所不能容忍的抽象危险,但是连续犯在客观上要求的是具有犯罪形式的同类性。犯罪的同类性既可以作宽泛的理解,如罪质相同的同一罪名;也可以作严格限缩的理解,如认为连续犯所触犯之数罪名,其构成犯罪之各要素,彼此皆须完全相同,而非只是各罪名的构成要件相同而已〔8〕(P255)。无论是采用宽泛还是限缩的观点,首先要解决的问题是,贩卖海洛因与贩卖咖啡因能否说是构成要件相同呢?
  笔者认为,咖啡因与海洛因虽然都属于毒品这样一个类概念,但是其性质和危害程度并不相同。如果把“毒品”作为贩卖毒品罪种的最低或最具体层面的构成要件要素的话,那么海洛因与咖啡因之间的区别就像杀人罪中受害人是张三还是李四的区别一样。问题是杀人罪中,受害人是张三还是李四都不影响法定刑的配置,刑法设置法定刑时并不考虑受害人是张三还是李四,只是把这种区分作为酌定的量刑情节。相对的是,在贩卖毒品罪中,贩卖海洛因与贩卖咖啡因二者间却设置了不同的法定刑,而不同法定刑的设置正是考虑到了毒品具体种类的不同。从这个意义上讲,刑法设置法定刑时是在评价不同的社会危害性而做出的不同设置,此时折射出社会危害性的构成要件是一种一般的、抽象的行为类型,那么在立法者看来,作为抽象、一般的构成要件行为类型的社会危害性是固定的,只有在符合该行为类型的具体事实进入刑法视野后,如何在法定刑幅度以内选择宣告刑时才分析该具体事实的具体危害性大小、人身危险性大小。但是,作为法定刑设置前提的抽象的行为类型——构成要件则是法律所拟制的,是一个确定的社会危害性程度。因此,既然刑法把贩卖海洛因与贩卖咖啡因拟制成不同社会危害程度的行为类型,并因此根据其毒品种类的不同设置了不同的法定刑,能够说还是同一个构成要件吗?
  倘若沿着上述的结论出发的话,贩卖海洛因与贩卖咖啡因则应该是两个不同的构成要件,两种不同的行为类型我国台湾地区刑法理论中也有支持这种观点的,但是似乎并未形成通说。如在对一个连续多次吸食吗啡和海洛因的被告人的判决过程中,曾经有两种相对的意见。该案案情为:某甲染上毒瘾,遂基于概括之犯意,连续多次或吸食吗啡或吸食海洛因以解瘾。第一种观点把吸食毒品罪的最具体的构成要件视为“吸食毒品”,自然把吗啡和海洛因都视为刑法所称之“毒品”。那么无论是吸食吗啡还是吸食海洛因均符合“吸食毒品”这个构成要件,不承认“吸食海洛因”与“吸食吗啡”是两个独立的构成要件。第二种观点则认为,吗啡与海洛因的种类不同,行为客体也不同,无法成立连续犯。台湾地区司法界大多持第一种观点。参见元照出版公司:《刑事特别法特别刑法篇》,元照出版公司2000年版,第194页。第二种观点虽然不是通说,但其前半部分则具有合理性,即承认“吸食海洛因”与“吸食吗啡”是两个独立的构成要件,故而认为毒品种类的不同会成立不同的构成要件。只是该说在认定连续犯时,机械地理解构成要件的相同性,并把这种构成要件在形式上的完全一致作为连续关系成立的前提。所以,该说否认了连续犯的成立。这是不妥当的。。但是,尽管贩卖咖啡因与贩卖海洛因的构成要件不同,也并不必然否定连续犯的成立。这取决于“同类性”的具体理解。笔者认为,对于同类性的理解,不应该拘泥于客观、形式上的理解构成要件,而应该站在刑法所追求的目的性基础上进行界定。连续犯本身就是为了诉讼经济和限制法官过大的自由裁量权而存在的,并非是一种机械的源于客观构成要件构造的推论。因此,“同类性”应该理解得更为宽泛一点,只要在罪质上具有相同的价值和罪名,则可肯定其同类性。是故,贩卖不同种类的毒品,虽然其社会危害程度可能有所不同,但是在本质上都是对于人民健康的侵害,且行为方式相同,可以成立连续犯。
  
  
  (四)多次毒品犯罪,其中既有贩卖、又有持有、还有走私等行为
  多次毒品犯罪,既有贩卖,又有持有,还有运输、走私等行为,能否成立连续犯呢?从构成要件的相同性角度来看,贩卖、运输、制造、走私毒品明显不属于同一构成要件。但是,如果从罪质及法益侵害的角度来衡量犯罪的同类性的话,则可以肯定连续犯的成立。如有学者指出:“近来实例认先后运输鸦片毒品,并贩卖鸦片毒品,及营利设所供认吸用者,成立连续犯,其说曰‘以概括之意思先后运输鸦片毒品,及贩卖鸦片毒品,并贩卖专供吸食鸦片及吸用毒品之器具,暨营利设所供人吸食鸦片毒品,均系连续数行为,侵害人民健康之公共法益,而犯同一性质之罪,应成立连续犯’(院字第二一八五号解释)。”〔8〕(P255)但是,这种关于连续犯成立所需的同类性要件的观点过于宽泛,几乎无法起到任何限制作用,过度扩大了连续犯的适用范围,有悖于社会大众的法感情和罪责原则。笔者认为,尽管不能拘泥于形式上的构成要件相同作为连续犯的成立前提,但也不能过于宽泛,而应该通过罪名和侵害法益及行为方式作为限制连续犯成立的条件。那么,贩卖、运输、制造等行为的客体和侵害法益虽然相同,但是行为方式并不相同,罪名也不一致。所以,不能认为可以成立连续犯。
  
  (五)行为人先后实施贩卖毒品罪的帮助行为和实行行为
  有这样一个案例:某甲基于概括之犯意多次贩卖毒品予某乙,某日乙再度求购,甲适无毒品,乃以帮助贩卖之意,转介乙向丙购买,嗣后为警察查获。对甲应该如何处罚?第一种观点认为,甲应该论以连续贩卖毒品一罪,因为连续犯之概括故意包括自己实施之正犯犯意,与帮助他人实施之从犯犯意,因而甲自行多次贩卖与帮助丙贩卖一次之行为,仍在其概括犯意之内,仅应该论以连续贩卖毒品一罪。第二种观点认为,甲应以连续贩卖毒品和帮助贩卖毒品二罪,数罪并罚。因为连续犯之概括犯意,不包括正犯和帮助犯〔7〕(P185)。争议就是:行为人先后实施的帮助行为和实行行为能否成立连续犯?德国刑法理论及实务界均否定正犯与共犯得成立连续关系。而我国刑法则一般承认正犯与共犯行为可以承认连续关系。笔者认为,否定说是妥当的。因为,正犯的故意是将行为视为自己的行为,而共犯的故意则是将行为视为他人之行为,二者很难说是相同的。所以,行为人以连续的故意实施了贩卖毒品行为和帮助贩卖毒品行为,不应该成立连续犯,而应该数罪并罚。
  
  〔参考文献〕
  〔1〕马克昌.比较刑法原理[M].武汉:武汉大学出版社,2002.
  〔2〕柯耀程.变动中的刑法思想[M].北京:中国政法大学出版社,2003.
  〔3〕[德]汉斯•海因里希•耶赛克、托马斯•魏根特.德国刑法教科书[M].徐久生译.北京:中国法制出版社,2001.
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国家林业局关于做好湿地公园发展建设工作的通知

国家林业局


国家林业局关于做好湿地公园发展建设工作的通知



林护发[2005]118号

 

 
 
 

各省、自治区、直辖市林业厅(局),内蒙古、吉林、龙江、大兴安岭森工(林业)集团公司,新疆生产建设兵团林业局:
近年来,在党中央、国务院的高度重视,各地和各有关部门的共同努力下,全国约有近40%的自然湿地纳入自然保护区得到较为有效的保护。但是,在人口持续增长和经济快速发展的国情下,全国湿地面积减少、功能衰退的总体形势依然严峻。扩大湿地面积,对自然湿地实施抢救性保护将是我国当前和今后一段时期湿地保护的重点任务。2004年,国务院办公厅发出的《关于加强湿地保护管理的通知》明确指出,湿地保护属于社会公益事业,鼓励全社会共同参与湿地保护。在不具备建立自然保护区条件的湿地区域,也要因地制宜,采取建立湿地公园等多种形式加强保护管理,扩大湿地面积,提高保护成效。为贯彻落实国办《通知》精神,促进湿地公园健康发展,现就加强湿地公园发展建设有关问题通知如下:
一、充分认识发展建设湿地公园的重要意义
湿地公园是以具有显著或特殊生态、文化、美学和生物多样性价值的湿地景观为主体,具有一定规模和范围,以保护湿地生态系统完整性、维护湿地生态过程和生态服务功能并在此基础上以充分发挥湿地的多种功能效益、开展湿地合理利用为宗旨,可供公众浏览、休闲或进行科学、文化和教育活动的特定湿地区域。
湿地公园是国家湿地保护体系的重要组成部分,与湿地自然保护区、保护小区、湿地野生动植物保护栖息地以及湿地多用途管理区等共同构成了湿地保护管理体系,发展建设湿地公园是落实国家湿地分级分类保护管理策略的一项具体措施,也是当前形势下维护和扩大湿地保护面积直接而行之有效的途径之一。发展建设湿地公园,既有利于调动社会力量参与湿地保护与可持续利用,又有利于充分发挥湿地多种功能效益,同时满足公众需求和社会经济发展的要求,通过社会的参与和科学的经营管理,达到保护湿地生态系统、维持湿地多种效益持续发挥的目标。对改善区域生态状况,促进经济社会可持续发展,实现人与自然和谐共处都具有十分重要的意义。
二、 有序发展建设湿地公园
发展建设湿地公园,应当遵循“保护优先、科学修复、适度开发、合理利用”的基本原则。
湿地公园建设强调人与自然和谐并发挥湿地多种功能,应当突出湿地的自然生态特征和地域景观特色,从维护湿地生态系统结构和功能的完整性、保护栖息地、防止湿地及其生物多样性衰退的基本要求出发,通过人工适度干预,促进修复或重建湿地生态景观,维护湿地生态过程,最大限度保留原生湿地生态特征和自然风貌,保护湿地生物多样性。要注重挖掘、展示、利用源于湿地的人文资源,让公众在领略湿地自然风光、认识湿地的同时,了解湿地的文化、民俗及其在生态文明进程中的作用,使其不仅发挥特有的生态效益,也成为提高公众生态意识的教育基地。因此,应当鼓励在湿地自然特性和生态特征显著的湿地区域规划建立湿地公园;鼓励在具有生态恢复可能性的退化湿地区采取拯救性生态恢复措施并建立湿地公园;鼓励在具有典型的区域生态特性、典型的地理地带性特征,且具有合理利用潜力的生态脆弱湿地区域规划建立湿地公园;鼓励在保护湿地生物多样性的同时加强湿地区域地方文化遗产保护。
三、 划建湿地公园的基本条件
(一)湿地公园选址应当满足以下基本条件:
1. 具有显著或特殊生态、文化、美学和生物多样性价值的湿地景观,湿地生态特征显著;
2. 以湿地景观为主体,融合湿地景观和人文景观并具有生态、科学、教育、其他自然景观和历史文化价值;
3.能够在保护湿地野生动植物方面发挥重要作用;
4. 适宜的规划面积应能保持湿地生态完整性和其周围风貌。
(二)湿地公园建立应当满足以下管理条件:
1. 区域内无土地权属争议,湿地公园经营机构具有土地使用经营权(包括承包、委托经营管理协议);
2. 湿地生态用水权益基本保障;
3. 建设投资主体确定,运行维护投入制度健全;
4. 湿地公园经营机构明确;
5.具备开展湿地保护等科普宣传教育活动的能力。
四、 设立湿地公园的申报、审批程序
国家湿地公园按以下程序申报:省级林业主管部门提出书面申请,附拟建国家湿地公园所在地省级人民政府同意函和湿地公园总体规划等材料,报我局;我局组织国家湿地公园专家评审委员会进行实地考察评估,对符合国家湿地公园标准的则批准设立。国家湿地公园设立后,我局将定期组织国家湿地公园专家评审委员会进行检查评估,经确认不再符合“国家湿地公园” 标准的,国家林业局将撤销其命名。
省级湿地公园由各省级林业主管部门依法批准设立。
五、 当前开展湿地公园建设的重点工作
(一) 认清形势、统筹规划
各级林业主管部门要正确认识当前湿地保护形势,要把解决湿地面积不断减少、功能衰退的突出问题作为当前生态建设的重要任务来抓,抓住国家不断加大生态建设的有利时机,结合各地的实际需求,积极推进湿地公园建设,促进湿地保护面积不断扩大,提高湿地保护体系建设水平。
各地要根据本地区湿地保护与利用的实际情况,在对湿地资源进行充分调查研究的基础上,结合当地的社会经济发展状况,因地制宜,合理布局,突出重点,统筹规划辖区湿地公园的发展,避免盲目发展和低水平重复建设。
(二) 加强监测,科学管理
各湿地公园应当结合本区域湿地自然特点、文化历史特点和其他特点制定保护管理制度,对湿地利用过程中影响自然湿地生态系统的各种主要人为活动进行有效管理。
在湿地公园内,应当禁止或限制对各类湿地公园生态、景观、文化、休闲价值和功能产生负面影响的活动。
应充分发挥湿地公园在湿地保护与合理利用方面科研、监测基地的作用,加强湿地科学研究,提升湿地保护、恢复、合理利用以及科学管理水平。
湿地公园经营管理机构,应制定监测方案,定期开展监测活动,加强湿地生态和园区管理的监测,及时分析监测结果,适时调整管理对策,实现科学经营管理。
(三) 加强指导,有序发展
国务院赋予国家林业局组织和协调全国湿地保护工作,各级林业主管部门一定要切实履行好自身职责。为进一步把国办《通知》精神落到实处,全面保护湿地生态系统、完善湿地保护管理体系,合理利用湿地资源、充分发挥湿地的多种效益和功能,促进湿地公园规范健康发展,各级林业主管部门应加强对湿地公园发展建设的指导管理和组织协调。对符合条件的,各级林业主管部门应对湿地公园的规划、设计和经营等方面提供指导和服务。应加强并逐步规范对湿地公园的申报及其检查、监督等管理工作。
六、 积极探索,开拓创新
湿地生态系统的自然属性和湿地保护管理的开放性决定了湿地保护管理工作的复杂性和艰巨程度,同时发展建设湿地公园又是一项具有创新意义的工作,为此,湿地保护管理部门要树立生态型管理理念,积极稳妥地推进湿地公园发展建设的试点工作,在探索中不断提炼经验与总结教训,建立制度、完善规范,提高湿地公园的建设管理水平。
发展建设湿地公园作为扩大湿地保留面积、保护湿地生态的一项积极措施,应当享受生态建设的有关优惠政策。各地要充分调动各方面积极性,鼓励社会广泛参与湿地生态保护建设,并依法保护相关利益者的合法权益。
各级林业主管部门要加强对辖区内湿地公园的业务指导,积极协助湿地公园经营管理机构研究解决发展建设中出现的问题,鼓励在实践中不断探索完善湿地公园的管理体制、投入机制和运营模式等。国家林业局将继续推进湿地公园发展建设试点工作,各地要根据本地实际情况做好湿地公园发展建设的组织协调工作。按照湿地保护与合理利用的基本原则,在湿地公园发展和运营过程中,努力处理好保护与利用之间的关系,实现生态、社会和经济效益的有机统一,推动湿地公园的健康发展。
 

国家林业局

二零零五年八月五日


 

襄樊市(市区)城市管理的暂行规定

湖北省襄樊市人民政府


市人民政府关于印发《襄樊市(市区)城市管理的暂行规定》的通知
  襄政发[2002]12号


  各县(市)、区人民政府,各开发区管委会,市政府各部门:

  现将《襄樊市(市区)城市管理的暂行规定》印发给你们,请结合实际贯彻执行。

  二○○二年二月十日


  襄樊市(市区)城市管理的暂行规定


  为加强市区城市管理工作,根据国家、省有关法律、法规、规章和市政府的有关规定,制定本规定。

  第一章广场(游园)管理

  第一条广场(游园)是城市公共绿地的重要组成部分,是为广大市民服务的公共产品,其所有权属国家。未经市政府批准,任何单位和个人不得丝毫改变其用途,市园林局、市城 市管理局负责监督。

  第二条鼓励各城区人民政府、各开发区和单位、个人依据城市规划建设和经营管理广场(游园)。市区所有广场(游园)的管理都要接受市城市管理局和市园林局的指导、检查和监督。广场(游园)的管理标准和考核办法由市城市管理局会同市园林局依据有关标准制定。

  第三条新建广场(游园)方案由市园林局会同市规划局依据市区绿地系 统总体规划制定,尽可能运用市场运作方式组织实施。工程质量由市建设局、市园林局负责全程监督。市城市管理局参与新建广场(游园)的竣工验收工作。市城市管理局、市园林局对工程质量未予认可的广场(游园)不得进入管理移交。

  第四条市财政资金投资建设(包括政策投入)的广场(游园)建设期间 的管理工作由建设业主负责,市建设局、市园林局负责监督,市城市管理局负责再监督。竣工后,均应通过招投标的方式向社会公开选择经营管理主体。市政府根据不同情况将广场(游园)管理权( 指招投标、日常管理考核),或授权市园林局负责;或授权有关城区、开发区负责;或授权 经营广场(游园)资产的法人负责招标,具体由市城市管理局会同市园林局提出方案,报市 政府批准。

  第五条由市财政支付维护管理费的广场(游园),先由负责招标的部门和单位会同市城市管理局提出招标的预算草稿后,再通过市行政服务中心向社会公开招标,市城市管理局参与招投标的监督。中标通知书下达后,由负责招投标的单位与中标单位签署合同,市城市管理局作为监证单位监督其合同的制定与签署过程,中标单位依据合同进行经营管理。

  第六条中标单位对广场(游园)的管理效果分为好、较好、一般、差四个等次。按“需补贴”或“有盈利”两种情况,确定不同等次的系数,中标单位实得(或实交)的费用为中标基数与系数之积。

  第七条由市财政支付维护管理费的广场(游园),负责招投标的部门和单位根据招标合同及考核办法,对中标单位的管理效果进行考核,提出初审意见,送市城市管理局审核(市城市管理局审定的经费不得高于负责招投标的单位审定的经费,下同),报市政府分管领导审批后,由市财政直接对中标单位支付维护管理费(或收取应上交的经费)。

  第八条不由市财政支付维护管理费的广场(游园),由市城市管理局与经营管理部门签订管理合同,并依据有关规定进行考核和奖惩,市园林局负责监督。

  第九条根据工作需要,中标单位可以向城市监察支队(或城市管理行政执法局,下同)聘请监察员,聘请的监察员依有关法律法规行使职权,其工资由中标单位发放,接受市城市监察支队的考核和社会公众的监督。

  第十条市城市管理局应定期对各类广场(游园)的管理效果(包括负责招投标单位的初审意见和市城市管理局的审核意见)以适当的方式予以通报。

  第二章城市道路日常管理

  第十一条城市道路是城市的重要载体,属国有资产。未经市政府批准,任何单位 和个人不得随意改变其使用性质和功能,市城市管理局负责监督。

  凡新建、改建城市道路,其建设过程的管理和监督由市建设局负责。市城市管理局参与工程竣工验收,并对验收后的工程质量跟踪监督,发现问题及时向市人民政府报告,并通知市财政局、市建设局扣除承建单位工程质量保证金,并依据合同进行必要的处罚。

  第十二条对城市道路实行分级管理,市区主干道清扫保洁(包括绿化带保洁)、经营秩序(包括出店经营、游散摊点、车辆停放)等管理项目均应通过招投标的方式向社会公开选 择管理主体。招标前,先由负责道路管理 招投标的部门和单位会同市城市管理局提出招标的预算草稿,再通过市行政服务中心向社会公开招标。中标通知书下达后,由负责招投标的部门和单位与中标单位签署道路管理合同,市城市管理局作为监证单位监督其合同的制定与签署过程,并由市城市管理局负责对路段中标单位管理情况进行监督。主干道所在地的各城区人民政府、各开发区管委会对市城市管理局进行再监督。

  市财政支付道路管理费用前,先由负责道路管理招投标的单位根据招标合同及考核办法,对中标单位的管理效果进行考核,提出支付经费的初审意见,送市城市管理局审核,报市政府分管领导审批后,由市财政直接拨付给道路管理中标单位。

  第十三条中标单位在管理活动中发现违反城市管理规定的行为(包括违反“门前三包” 管理规定),应予及时告知和纠正。经告知、纠正无效的,应向市城市管理局报告。市城市管理局接到中标管理单位的报告后,应根据有关城市管理规定,及时处理。

  “门前三包”管理可以根据“三包”责任单位的意愿委托路段管理中标单位进行有偿服务。“门前三包”管理必须执行《襄樊市市区“门前三包”管理规定》,并接受城区政府(开发区管委会)、市城市管理局和中标单位的监督。

  第十四条市区主干道以外的其他城市道路一律实行路段管理招投标制,由各城区政府、开发区管委会负责组织实施,市城市管理局负责监督。

  根据工作需要,道路管理中标单位可以向城市监察支队(或城市管理行政执法局)聘请监察员,聘请的监察员依据有关法律法规行使职权,其工资由中标单位发放,接受市城市监察支队(或城市管理行政执法局)的考核和社会公众的监督。

  第三章城市道路开挖维修管理

  第十五条市区城市道路挖掘申请、办证等工作均纳入市行政服务中心。

  凡属城市道路维修养护项目,由市建设局会同市城市管理局根据轻重缓急提出维修养护计划 ,报市政府审核批准后,由市建设局组织实施。所有项目必须进入市行政服务中心,公开向社会招标或采取其它市场化运作方式进行。招标前,先由负责招投标的市建设局会同市城市管理局提出招标的预算草稿,再通过市行政服务中心向社会公开招标。中标通知书下达后,由负责招投标的单位与中标单位签署维修养护合同,市城市管理局作为监证单位监督其合同的制定与签署过程,中标单位依据合同进行维修养护。市城市管理局应对招投标全过程和维修养护工程质量进行全程监督。

  由市财政拨付维修养护经费的项目,应由市建设局根据招标合同及考核办法,对中标单位的管理效果进行考核,提出初审意见,送市城市管理局审核,报市政府分管领导审批后,由市财政直接对中标单位拨付维修养护经费。

  第十六条经规划部门批准,需挖掘道路的单位应于施工前30天向市城市管理局报送有关文件并附地下红线图,由市城市管理局商市公安交警部门安排好交通,同时,由挖掘道路的单位到市行政服务中心按规定缴纳挖掘道路修复费和保证金。

  第十七条挖掘道路临时中断交通的,应经市城市管理局审核、公安交警部门批准,并核定恢复交通的期限和登报通告。

  第十八条因特殊情况,对挖掘新建、扩建竣工不满五年的主次干道,必须明确申述理由并经市城市管理局和公安交警部门审核批准。

  第十九条因供水、燃气管道、电缆等地下管线设施发生故障,急需挖掘抢修的,由有管 理责任的单位边挖掘边通报市城市管理局,市城市管理局(或该局在行政服务中心人员)必须及时派人到现场勘察并办理相关手续。市城市管理局监督挖掘单位在核定的期限内抢修完毕。

  第二十条市城市管理局应对挖掘道路的单位及其恢复道路的过程进行监督。竣工后,市城市管理局与道路挖掘单位签定维修养护工程质量责任书。

  第四章城市客运市场管理

  第二十一条城市客运市场的管理由城市客运管理机构负责,接受市城市管理局的指导、检查和监督。

  第二十二条根据城市总体规划和市场需求,城市公共客运交通车辆实行总量控制,总量指标由市城市管理局提出,报市政府核定。城市公共客运实行经营许可证制度。市城市客运 管理机构在市行政服务中心城市管理局窗口领取经营许可文本(免费),市城市客运管理机构在发放许可文本的同时,将副本送市城市管理局备案。

  第二十三条城市客运车辆的种类和车型必须适应经济社会发展水平,客运营运车辆的车型由市城市管理局提出方案,报市政府批准。

  第二十四条城市客运营运线路及站点设置,由市规划部门牵头,会同市 城市管理局、市建设局和市公安交警部门根据城市管理需要提出方案报市政府审批。

  第二十五条城市客运经营权通过招标、拍卖等方式向社会公开选择经营主体。招标前,先由负责经营权招投标的部门和单位会同市城市管理局提出招标的预算草稿,再通过行政服务中心采取招标、拍卖或市政府规定的其他方式实行有偿转让,市城市管理局参与招投标 的监督。招标、拍卖城市客运经营权的收入全部上交市财政。

  第二十六条市城市管理局负责对城市客运管理机构执行国家、省、市有关管理规定的情况进行监督。

  第五章城市货运市场管理

  第二十七条市交通局是城市货运市场的行业主管部门,城市货运市场的管理,接受市城市管理局的检查、指导、监督,在市区营运的货运车辆的总量指标及车型由市交通局会同市 城市管理局提出意见,报市政府审定。

  第二十八条城市货运车辆实行营运许可证制度,市运输管理部门在市行 政服务中心市城市管理局窗口领取城市货运经营资格许可文本(免费)。市运输管理部门在发放许可文本的同时将副本报市城市管理局备案。

  城区货运经营权原则上可比照城市客运经营权的办法办理。

  第二十九条城市货运站点的设置,由市规划局牵头,会同市交通局、市城市管理局、市建设局、市公安交警部门根据城市管理需要提出方案报市政府审批。

  第三十条市城市管理局负责对城市货运市场管理工作中执行国家、省、市有关规定的情况进行监督。

  第六章城市道路照明的维修管理

  第三十一条城市道路照明设施的规划,由市规划局会同市建设局、市城市管理局,制定城市道路照明的专业规划,经市政府批准后,由市建设局组织实施。

  第三十二条城市道路照明的维护管理,由市建设局会同市城市管理局编制年度的新建、扩建、改建和维修项目计划,市城市管理局对灯型、照度等提出意见,报市政府批准。

  第三十三条凡新建、扩建、改建和维修道路照明设施所需材料均进入 市行政服务中心实行政府采购。由市建设局会同市城市管理局提出招标的预算草稿,再通过市行政服务中心向社会公开招标,市城市管理局参与招投标的监督。中标通知书下达后,由负责招投标的部门和单位与中标单位签署合同,市城市管理局作为监证单位监督其合同的制定与签署过程,中标单位依据合同提供材料。

  拨付材料款时,由负责招投标的部门和单位根据招标合同,对中标单位提供材料情况进行考核,提出初审意见,送市城市管理局审核,报市政府分管领导审批后,由市财政直接对中标 单位拨付材料款。

  第三十四条道路照明设施的新建和维修(指施工)项目,均应向社会公开招标。招标前,由市建设局会同市城市管理局提出招标的预算草稿,并通过市行政服务中心向社会公开招标,市城市管理局参与招投标的监督。中标通知书下达后,由负责招投标的单位与中标单位签署合同,市城市管理局作为监证单位监督其合同的制定与签署过程,中标单位依据合同进行经营管理。

  道路照明设施维修后,市城市管理局参与验收,并会同市建设局签定验收合同,明确维修单位承担的维修质量和保修期限的责任。

  日常维护管理由市建设局与城市道路照明维护单位签订合同,市城市管理局作为监证单位监督其合同的制定和签署过程,城市道路照明维护单位依据合同进行维护管理。

  由市财政拨付城市道路照明设施维护经费的项目(包括施工招标项目和日常维护管理项目),应由负责招投标的部门和单位根据招标合同及考核办法,对中标单位的管理效果进行考核,提出初审意见,送市城市管理局审核,报市政府分管领导审批后,由市财政直接对中标单位拨付维护管理费。

  第三十五条市建设局必须对道路照明设施维护管理单位建立严格的检查和考核制度,及时督促更换和修复破损的照明设施,亮灯率不得低于95%。

  第七章户外广告设置管理

  第三十六条市区户外广告设置管理按照《襄樊市市区户外广告设置管理规定》执行,户外广告设置地点及外型核准由市城市管理局负责。

  第三十七条市城市管理局负责对不符合有关规定设置的户外广告进行处罚,罚金全部上交市财政。

  第三十八条凡在城市道路绿化带、桥梁、路灯杆等市政公用设施设置户外广告的,其方案必须报市城市管理局、市公安交警部门审查批准,由市行政服务中心相关窗口收取广告载体的有偿使用费,全部上缴市财政局,由市城市管理局负责监督。

  第八章园林绿化管理

  第三十九条市区园林绿化管理以市园林局为主,由市园林局牵头,会同市城市规划局和市城市管理局、市建设局共同制定园林绿化专业规划,报经市政府批准后,由市园林局负责组织实施。

  第四十条对园林绿化维修养护项目一律通过招投标方式向社会公开招标。招标前,应由负责招投标的部门和单位会同市城市管理局提出招标的预算草稿后,通过市行政服务中心向社会公开招标,市城市管理局参与招投标的监督。中标通知书下达后,由负责招投标的单位与中标单位签署合同,市城市管理局作为监证单位监督其合同的制定与签署过程,中标单位依据合同进行经营管理。

  第四十一条市财政拨付维修养护经费的项目,应由负责招投标的部门和单位根据招标合同及考核办法,对中标单位的管理效果进行考核,提出初审意见,送市城市管理局审核,报市政府分管领导审批后,由市财政直接对中标单位拨付维护管理费。

  第九章严禁乱搭乱盖和违章建筑

  第四十二条进一步严格城市规划管理,规划管理部门既要不断加强依法、依规审批发放“一书两证”,也要加强及时检查、监督,治理乱搭乱盖和违章建筑。市城市管理局和各城区、各开发区同时要加强监管工作。

  第四十三条市规划局在市规划控制区内依法、依规核发“一书两证”的同时(限7日以内),应将“规划建筑项目审批表”复印给相关单位和部门。其中,主干道两旁的规划建筑项目审批表送市城市管理局,其他规划建筑项目审批表分别送所在城区或开发区。规划建筑 项目审批表的收交工作在行政服务中心办理,由相关单位和部门在行政服务中心的工作人员负责,收交工作必须办理签字手续。

  第四十四条建筑施工过程中,如需更改原设计,应履行报批手续。对不影响景观效果的一般性修改,由市规划局负责审批;对有可能影响景观效果的重大修改(包括增减楼层数、外部结构、装饰及色彩等),需按原审批程序,报市政府领导审批。该项工作的检查、监督由市规划局负责。

  第四十五条主干道两旁建筑的楼前环境设计,应与主建筑设计一同送审 。由市建设局、市园林局负责对环境施工进行监管,市城市管理局负责对竣工工程的质量与效果进行再监督 。

  第四十六条依法及时制止和拆除乱搭乱盖和违章建筑,主干道两旁由市规划局和市城市管理局共同负责;其他地方由市规划局和相关城区、开发区负责。对不能及时发现、制止和报告乱搭乱盖和违章建筑的责任单位,将严肃追究领导责任。

  第四十七条市规划局、市城市管理局和各城区、开发区均应定期(每季度末)将 发现、制止、拆除、乱搭乱盖和违章建筑情况书面向市政府报告(包括无事报“平安”)。

  第十章附则

  第四十八条本规定所称的市区是指建成区。

  第四十九条本规定由市政府法制办负责解释。

  第五十条本规定自印发之日起施行。本市以前规定与本规定不一致的, 按本规定执行。



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